¿Genera indefensión la remisión incompleta del expediente por la Administración? ¿Es subsanable?

• Planteamiento

Nos encontramos ante un análisis de validez en el actuar de la Administración tributaria por la que a solicitud del órgano económico-administrativo de remisión en el plazo de un mes del expediente no se remite en el citado plazo o, como es el caso analizado por al Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo en sentencia núm. 928/2025 de 7 de julio se remite de forma incompleta. Se cuestiona la legalidad y validez a efectos de la práctica de la prueba de la aportación a posteriori, fuera del indicado plazo y tras resolución favorable al contribuyente de la reclamación económico-administrativa previa de la remisión de forma espontánea del expediente administrativo o de aquellas actuaciones que no se incluyeron en la remisión de éste, ya en vía Contencioso-Administrativa, junto con el escrito de demanda de la Administración y sin solicitud por el órgano jurisdiccional competente.

El plazo de un mes para la remisión del expediente por la AEAT, ¿tiene naturaleza preclusiva?; ¿puede remitirse en vía jurisdiccional por propia iniciativa informes, documentos o actuaciones que no fueron remitidos en su momento?; ¿goza la Administración de una segunda oportunidad diferente a los contribuyentes?.

• Normativa aplicable

Refiere el artículo 48.3 y 4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme redacción anterior a la modificación por el art. 102.7 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, en vigor el 20 de marzo de 2024 “3. El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional. (…) 4. El expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que conserve".

(Texto en vigor 3. El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional. 4. El expediente se enviará completo, en soporte electrónico, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. Al remitir el expediente, la Administración deberá identificar al órgano responsable del cumplimiento de la resolución judicial. Si el expediente fuera reclamado por varios juzgados o tribunales, la Administración enviará copias en soporte electrónico del mismo, que deberán reunir los requisitos anteriormente expresados).

El apartado 2 del artículo 33 del mismo cuerpo legislativo refiere que “si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno."

Por su parte, el artículo 70 de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que “se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. (…) Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. (…) Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos. (…) No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento".

Y el artículo 235 apartado, 3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria preceptúa que “el escrito de interposición se dirigirá al órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable, que lo remitirá al tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente, en su caso electrónico, correspondiente al acto, al que se podrá incorporar un informe si se considera conveniente. En el supuesto previsto en el artículo 229.6 de esta Ley, el escrito de interposición se remitirá al Tribunal Económico-Administrativo a quien corresponda la tramitación de la reclamación.

No obstante, cuando el escrito de interposición incluyese alegaciones, el órgano administrativo que dictó el acto podrá anular total o parcialmente el acto impugnado antes de la remisión del expediente al tribunal dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, siempre que no se hubiera presentado previamente recurso de reposición. En este caso, se remitirá al tribunal el nuevo acto dictado junto con el escrito de interposición.

Si el órgano administrativo no hubiese remitido al tribunal el escrito de interposición de la reclamación, bastará que el reclamante presente ante el tribunal la copia sellada de dicho escrito para que la reclamación se pueda tramitar y resolver”.

• Resolución de la controversia

A las cuestiones planteadas en relación con el efecto preclusivo de la no remisión, o remisión incompleta, en el plazo de un mes del expediente por la AEAT; la posibilidad de subsanación en vía jurisdiccional de la omisión del cumplimiento del trámite o la concesión a la Administración de una segunda oportunidad el Tribunal Supremo recuerda la obligatoriedad para el órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en plazo, ostentando el plazo del mes una naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no es posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido, salvo que estos hayan sido solicitados por el Tribunal Económico-Administrativo de oficio o a instancia de parte.

La remisión de un expediente administrativo incompleto o la ausencia de este en la interposición de la reclamación económico-administrativa no es subsanable en vía jurisdiccional mediante su aportación como prueba unida al escrito de demanda, generando en caso de su admisión indefensión al contribuyente en tanto limita el ejercicio en la vía económico-administrativa del derecho a formular alegaciones y de proposición y práctica de prueba al no tener conocimiento de la documentación del expediente al tiempo de ponerse de manifiesto el mismo. Ésta incidencia en el derecho de defensa del contribuyente no es admisible y se produce al interrumpir por la Administración la regular tramitación del procedimiento económico-administrativo, mediante la imposibilidad de construcción de alegaciones salvo sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo incompleto, de manera que, la Administración no podrá aportar como prueba junto con el escrito de demanda frente a la impugnación de una resolución económico-administrativa documentos que, debiendo haber formado parte del expediente administrativo, no fueron remitidos en el momento procedimental oportuno, es decir al Tribunal Económico-Administrativo.

que pesa sobre la Administración activa de remitir el expediente de forma íntegra.

• Supuestos de indefensión al contribuyente análogos 

Sobre la imposibilidad de la aportación en vía económico-administrativa de complementos al expediente remitido incompleto, trascurrido el plazo del mes otorgado y tras alegaciones del reclamante se refiere el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo en sentencia núm. 1350/2023 de 27 de octubre de 2023, sentencia núm. 1377/2023 de 2 de noviembre del 2023 y en sentencia de 24 de noviembre núm. 1561/2023.

Tampoco admite la aportación vía recurso de alzada interpuesto por el órgano administrativo, según criterio establecido por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo en sentencia núm. 1473/2023 de 17 de noviembre, aunque la Administración requerida no formase parte en la primera fase del procedimiento económico-administrativo.

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