La reciente sentencia condenatoria del Tribunal Supremo en el asunto del “procés”, que parece no haber dejado satisfecho a nadie, ha traído consigo revueltas violentas en las calles de Cataluña, que ya duran casi una semana.
A la creciente virulencia de estos altercados, llevados a cabo por algunos independentistas descontentos, y también por radicales de toda significación política que aprovechan el momento para desatar su violencia, hemos de añadir la especial situación política en la que se encuentra España, con unas elecciones generales a la vuelta de la esquina, que impiden a los políticos tomar decisiones sin pensar en el próximo 10 de noviembre. Pero sin duda el factor más desestabilizador a la hora de afrontar esta grave situación es la crisis de identidad de las instituciones autonómicas que, alientan huelgas ilegales y cortes de carreteras, cuando debería ser el propio Govern de Cataluña quien las reprimiera.
Estas circunstancias no solo están enturbiando aún más si cabe la convivencia ciudadana y provocando enormes pérdidas económicas, tanto en el sector público como en el privado, sino que también están deteriorando la imagen exterior de nuestro país, hasta el punto de que algunos países como Estados Unidos, Francia o Inglaterra ya han alertado a sus nacionales sobre la peligrosidad de viajar a Cataluña.
El enrocamiento de las posturas y la imposibilidad de encontrar una solución negociada a este problema, provoca que comiencen a levantarse voces entorno al Gobierno central solicitando su actuación política ante lo que parece una más que evidente crisis de seguridad nacional. Llevamos unos días escuchando a los portavoces de los partidos políticos defendiendo soluciones urgentes que van, desde la mera contemplación del caos, a la aplicación urgente (de nuevo) del artículo 155 de la Constitución, pasando por la aplicación novedosa del Ley de Seguridad Nacional o incluso la declaración de alguno de los estados de emergencia previstos en el artículo 116 de la Constitución para situaciones excepcionales como la que nos preocupa. Nos referimos a los tan manidos estados de alarma, excepción y sitio.
Llegados a este punto, conviene preguntarnos, en primer lugar, si realmente nos encontramos ante una crisis de seguridad nacional o si se trata simplemente de un problema de orden público, y en caso de que nos enfrentemos a la primera de las opciones, debemos analizar las consecuencias que conllevaría la aplicación por parte del Gobierno de unas u otras herramientas a su alcance para recuperar la normalidad democrática y social en Cataluña.
Para tener una visión global de estas medidas excepcionales de emergencia, se hace necesario un estudio comparativo que nos permita determinar cuál de ellas se debe aplicar en función de la gravedad de los acontecimientos. Y esto es vital si lo que se quiere es la restauración del orden y la seguridad en las calles sin causar con ello más crispación. Y en pos de arrojar un poco de luz en este ámbito, el Departamento Jurídico de Sepin Administrativo ha elaborado una “Comparativa de herramientas para afrontar una crisis de seguridad nacional: artículo 155 CE vs. Ley de Seguridad Nacional vs. Estados de Alarma, Excepción y Sitio”.
Veamos en líneas generales los efectos que conllevaría la aplicación de unas u otras medidas.
Protección de la Seguridad Ciudadana: Doctrina, Jurisprudencia y Legislación
LEY DE SEGURIDAD NACIONAL
La Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional es la norma que regula Sistema de Seguridad Nacional, y está enfocada a la armonización de objetivos, recursos y políticas ya existentes en materia de seguridad. Su objetivo es la coordinación de las diferentes Administraciones Públicas, en busca de la prevención de problemas y ofreciendo una respuesta organizada a diversos niveles y de manera integral de los agentes e instrumentos al servicio de la Seguridad Nacional.
De entrada, la Ley de Seguridad Nacional parece no ser es un recurso ágil para el restablecimiento del orden público en una situación como la que nos ocupa, porque requiere la previa declaración de “situación de interés para la Seguridad Nacional” por el Presidente del Gobierno mediante real decreto. Declaración que incluirá la definición de la crisis, el ámbito geográfico del territorio afectado, la duración y su posible prórroga, el nombramiento de una autoridad funcional, y la determinación de sus competencias para dirigir y coordinar las actuaciones que procedan y la determinación de los recursos humanos y materiales necesarios para afrontar la situación. Inmediatamente después el Gobierno informará al Congreso de los Diputados de las medidas adoptadas y de la evolución de la situación de interés para la Seguridad Nacional.
En definición de la propia Ley, “la situación de interés para la Seguridad Nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles, en los términos previstos en esta ley”. De la misma se deduce que con su aplicación el Gobierno toma de forma temporal el control funcional de la seguridad en la Comunidad Autónoma implicada, para junto con ella, y no sustrayendo sus competencias, reestablecer el orden público, no implicando en ningún caso la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos.
ARTÍCULO 155 DE LA CONSTITUCIÓN
El Pleno del Tribunal Constitucional ya avaló por unanimidad el pasado verano la aplicación en Cataluña del artículo 155 de nuestra Carta Magna, que permite al Estado la limitación de la autonomía en circunstancias extraordinarias.
Nos encontramos por tanto ante una herramienta, no ya únicamente funcional u organizativa como la Ley de Seguridad Nacional, sino política, puesto que el Gobierno puede en su aplicación asumir las competencias y dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma que haya incumplido las obligaciones que la Constitución o la ley le impongan, o hay llevado a cabo una actuación que atente gravemente al interés general de España.
Es también un mecanismo lento de respuesta a este tipo de crisis, porque necesita el previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma por parte del Gobierno y, en el caso de no ser atendido, se podrán adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general, pero con la aprobación por mayoría absoluta del Senado.
Su reciente aplicación, como sabemos, ha dejado al descubierto también su falibilidad, encontrándonos de nuevo ante la necesidad de volver a aplicarlo. Algunas de las medidas que se acordaron en esa primera ocasión en que se aplicó, como que las actuaciones de la Administración catalana fueran sometidas a un régimen de comunicación o autorización previa, fueron muy eficaces, pero otras como la convocatoria urgente de elecciones autonómicas, no obtuvieron el resultado deseado.
Bien es verdad que la propia redacción del artículo 155, al no concretar siquiera unas líneas básicas de actuación, deja muy abierto el abanico de posibilidades para el gobierno, pero sería deseable evitar la aplicación del método de aprendizaje “ensayo-error” en temas tan serios y optar en el futuro por medidas que no coloquen a la toda la sociedad catalana en un bucle infinito de sufrimiento y sueños rotos.
ESTADOS DE ALARMA, EXCEPCIÓN Y SITIO
Estados que, como ya hemos dicho, se regulan en el artículo 116 de la Constitución, y que son desarrollados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, cuyo artículo primero establece que procederá su declaración “cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes”.
Las medidas que se adopten durante su vigencia, y que serán únicamente las indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad, no pueden ser aplicadas de forma indefinida, sino por el tiempo estrictamente necesario. Y la declaración de estos estados, en ningún caso interrumpirá el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado.
Estado de alarma
Está previsto para alteraciones graves de la normalidad tales como catástrofes o desgracias públicas (terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud); crisis sanitarias (epidemias y situaciones de contaminación graves); paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad; y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
Como recordaremos, el estado de alarma fue declarado por última vez en democracia hace casi una década, como respuesta del Gobierno a una huelga que controladores aéreos que amenazaba con sembrar el caos.
Su declaración se llevará a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, dando cuenta al Congreso de los Diputados, y su aplicación no podrá exceder de quince días, prorrogables con autorización expresa del Congreso.
Entre las medidas que se pueden acordar se encuentran la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; la practica de requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias; la intervención y ocupación transitoria de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados; la limitación o racionamiento del uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad; o la impartición de órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de centros de producción.
El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes, y si estos actos fuesen cometidos por funcionarios, las Autoridades podrán suspenderlos de inmediato en el ejercicio de sus cargos.
Estado de excepción
“Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo” el Gobierno podrá solicitar del Congreso de los Diputados autorización para declarar el estado de excepción. Una vez obtenida la autorización, el Gobierno procederá a la declaración, acordando en Consejo de Ministros un decreto con el contenido autorizado por el Congreso.
La duración del estado de excepción no podrá exceder de treinta días, pudiendo, si persisten las circunstancias, solicitar el Gobierno su prorroga al Congreso, que no podrá exceder de otros treinta días.
Estado de sitio
El Gobierno podrá proponer al Congreso de los Diputados la declaración de estado de sitio “cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios”.
Con su declaración, el Gobierno asumirá todas las facultades extraordinarias previstas en la Constitución y en la ley en materia de política militar y defensa, a cuyos efectos designará la autoridad militar que, bajo su dirección, habrá de ejecutar las medidas que procedan en el territorio a que el estado de sitio se refiera.
Por su parte el Congreso de los Diputados podrá determinar los delitos que durante la vigencia del estado de sitio quedan sometidos a la Jurisdicción Militar. Y aunque las autoridades civiles continuarán en el ejercicio de las facultades que no hayan sido conferidas a la autoridad militar, le darán a esta las informaciones que solicite y cuantas noticias referentes al orden público lleguen a su conocimiento.
Suspensión de derechos y libertades
La suspensión de derechos y libertades que conlleva declaración del estado de excepción o de sitio se encuentra regulada en al artículo 55 de la Constitución. Podrán ser suspendidos los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, exceptuándose el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.
Además, una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.
CONCLUSIÓN
El gobierno, presente o futuro, encargado de activar estos mecanismos de emergencia, debería realizar un análisis preciso de la gravedad de los hechos a los que se enfrentan en el momento exacto de la aplicación/declaración de estos, ni antes ni después, para evitar conseguir con su ejercicio un perverso efecto contrario al deseado.
El empecinamiento de ciertos poderes públicos autonómicos en su rebeldía, quizás hace conveniente la previsión de un sistema de emergencia estructural, dotado de una eficaz y rápida coordinación de recursos humanos y materiales, que evitase el resurgir de las dudas en torno a las medidas de actuación urgentes requeridas para la restauración del orden público, en caso de necesidad.