A raíz del reciente pacto entre el Gobierno de PSOE y Podemos con sus socios -ERC y Bildu- para sacar adelante la nueva Ley de la Vivienda, y a la espera de su próxima aprobación y publicación para poder de analizar su contenido en profundidad, resulta interesante adentrarnos en su estudio tratando un aspecto preliminar que se encuentra en el germen de esta futura norma. Nos referimos a la cuestión de si nos encontramos ante un derecho fundamental cuando hablamos del “derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”.
1. Breve acercamiento al concepto “derecho fundamental”
a) Estructura de la Constitución Española
Cómo sabemos, la Constitución Española SP/LEG/2314 (en adelante, CE) se estructura en dos partes claramente diferenciadas:
- En primer lugar, consta de una parte dogmática, donde se recogen los principios básicos del régimen constitucional, así como los derechos y deberes fundamentales que lo integran; y
- En segundo lugar, nos encontramos con una parte orgánica, que regula la organización jurídica y política de España, así como los órganos superiores del Estado y la propia reforma constitucional.
Además, la CE se compone de un preámbulo, un título preliminar, diez títulos con ciento sesenta y nueve artículos en total, más cuatro disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final.
De este modo, dentro de la parte dogmática se integrarían el Preámbulo, el Título Preliminar y el Título I “De los derechos y deberes fundamentales”, encontrándose el resto de Títulos (del II al X) dentro de la parte orgánica.
Antes de avanzar con nuestro análisis, y para disponer de un esquema que nos ayude a situarnos estructuralmente en nuestro recorrido, recomendamos al lector consultar y mantener a mano durante la lectura de este post el Cuadro Estructura de la Constitución Española de 1978, publicado por la Editorial Jurídica Sepín SP/DOCT/122014.
b) Concepto de “derechos fundamentales”
Pues bien, cómo es sabido, los derechos fundamentales son aquellos que constituyen la columna básica del ordenamiento jurídico español y como tales se encuentran garantizados en nuestra Carta Magna, recogiéndose en la Sección 1ª del Capítulo segundo del Título I, abarcando del artículo 15 al 29, más el artículo 30.2 sobre la objeción de conciencia.
Se trata de derechos con un valor jurídico superior a los demás derechos recogidos en nuestro ordenamiento jurídico, y esto es así porque son derechos inherentes a la dignidad humana.
En este sentido, el Catedrático de Derecho Constitucional D. Juan José Solozábal, nos indica que la importancia de los derechos fundamentales deriva “de su relación con la dignidad de la persona y de la imprescindibilidad de los mismos en el sistema democrático. Son, en efecto, la proyección inmediata y positiva de la dignidad de la persona: las posibilidades de desarrollo de la misma dependen de su reconocimiento y ejercicio”.
Sin ánimo de ser exhaustivos, citamos a continuación qué derechos se encuentran entre estos derechos fundamentales garantizados por la CE: el derecho a la vida y a la integridad física y moral (art. 15), la libertad ideológica, religiosa y de culto (art. 16), el derecho a la libertad y a la seguridad (art. 17), el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (art. 18), el derecho a la libre elección de residencia y libertad de circulación (art. 19), la libertad de expresión, de información y de cátedra (art. 20), el derecho de reunión (art. 21), el derecho de asociación (art. 22), el derecho a participar en los asuntos públicos (art. 23), el derecho a la efectiva tutela judicial (art. 14), el principio de legalidad (art. 25), la prohibición de los Tribunales de Honor (art.26), el derecho a la educación y la libertad de enseñanza (art. 27), el derecho a sindicarse libremente y la huelga (art. 28), el derecho de petición individual y colectiva (art. 29), y, finalmente, el derecho a la objeción de conciencia (art. 30.2).
De manera que, podemos adelantar ya en este punto de nuestro estudio que, tal y cómo observamos, el derecho a disfrutar de una vivienda digna no se encuentra entre los derechos fundamentales. Si bien, cómo trataremos más adelante, bien podría este derecho encontrarse subsumido dentro de otros derechos sí fundamentales o superiores de nuestro ordenamiento constitucional.
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2. Especial garantía de los derechos fundamentales
a) Garantías para todos los derechos y libertades
Tal y como nos indica la propia CE en su artículo 53 CE, los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título Primero (arts. 14 a 38), vinculan a todos los poderes públicos, y sólo por ley podrá regularse su ejercicio. Además, estos derechos y libertades se tutelarán por medio del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
b) Especial protección para los derechos fundamentales
Sin embargo, dentro de los citados derechos hay algunos que gozarán de una especial protección por tratarse de derechos superiores con trascendencia directa en la dignidad personal del individuo, tal y como nos recuerda la doctrina constitucional. Se trata de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en el artículo 14 y la Sección 1ª del Capítulo segundo (arts. 15 a 29) más la objeción de conciencia del artículo 30.
Esta especial protección se materializa jurídicamente en el hecho de que cualquier ciudadano podrá recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, además, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
3. Regulación constitucional del derecho a disfrutar de una vivienda digna
Cierto es, cómo se viene diciendo estos días en la opinión pública tras el acuerdo de gobierno que posibilitará la aprobación de esta nueva norma, y tal y como es popularmente entendido por los ciudadanos, que nuestra Constitución cita el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Y lo hace concretamente en su artículo 47 CE del siguiente modo: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”
De manera que, por lo pronto, el derecho al disfrute de una vivienda digna sí aparece reconocido en la CE, lo que implica dos consecuencias directas:
1º) Que todos los españoles tenemos derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y
2º) Que los poderes públicos (gobiernos y administraciones) han de promover las condiciones necesarias y dictar las normas pertinentes que hagan efectivo este derecho.
4. El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada no es un derecho fundamental propiamente dicho
Sin embargo, y a pesar de ser -aparentemente- un derecho recogido en la CE, no nos encontramos ante un derecho fundamental. Esto es así, porque el artículo 47 que lo preceptúa fue situado conscientemente por el legislador constitucional dentro del Capítulo Tercero “De los principios rectores de la política social y económica” (arts. 39 a 52) y no dentro de la Sección 1ª del Capítulo Segundo que regula los derechos fundamentales.
Y es que, aunque ambos capítulos se encuentren dentro del Título Primero de la Constitución titulado “De los derechos y deberes fundamentales”, y pareciera que con ello estamos ante los mismos efectos y niveles de garantía, las implicaciones de que el derecho a analizar se encuentre situado en uno u otro capítulo e incluso en una y otra sección dentro de un capítulo tiene efectos jurídicamente radicalmente diferentes.
Nos remitimos de nuevo al Cuadro Estructura de la Constitución Española de 1978, publicado por la Editorial Jurídica Sepín SP/DOCT/122014, para observar con claridad a qué nos estamos refiriendo.
De modo que, como respuesta a la pregunta que da título al presente post “¿Es el derecho a la vivienda un derecho fundamental recogido en la Constitución?” hemos de responder que estamos ante un principio rector de la política social y económica, pero no ante un derecho fundamental.
5. El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada tampoco es, estructuralmente, un derecho “ordinario”
Es más, si bien el derecho a disfrutar de una vivienda digna se encuentra localizado, cómo venimos diciendo, dentro del Título I denominado “De los derechos y deberes fundamentales”, podríamos incluso decir, que, estructuralmente hablando, no solo no se trata de un derecho fundamental, sino que, tal y como está concebida la CE, ni siquiera se trata de un derecho “ordinario” (entiéndase como derecho superior no fundamental), al no hallarse entre los “Derechos y libertades” del Capítulo Segundo.
El derecho “a disfrutar” de una vivienda digna, que estamos analizando, se encuentra entre los principios rectores de la política social y económica del Capítulo Tercero del citado Título. Se trata de un conjunto muy heterogéneo de principios que se ocupan, entre otros asuntos, de la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39), del progreso social y económico (art. 40), del mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social (art. 41), de la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero (art. 42), del derecho a la protección de la salud (art. 43), del acceso a la cultura (art. 44), del disfrute y conservación del medio ambiente (art. 45), de la conservación del patrimonio histórico y cultural (art. 46), y de “nuestro” derecho a disfrutar de una vivienda digna (art. 47)…
6. Garantías constitucionales del derecho a disfrutar de una vivienda digna
Pero, entonces, nos preguntaremos en este punto, ¿cómo se puede garantizar ese “derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada” propugnado por el artículo 47 CE?
Pues bien, se vería garantizado a través de dos mecanismos diferentes:
a) A través del sistema de garantías establecido en el artículo 53.3 CE:
Veamos, el artículo 53 de la CE, que, junto con el artículo 54, es el encargado de establecer el sistema de garantías de las libertades y derechos fundamentales dentro del texto constitucional, no permite que los principios rectores de la política social y económica sean considerados como derechos per se, si no que preceptúan que su garantía dependerá de futuras leyes que los desarrollen, y aquí es donde entraría en juego la futura Ley de la Vivienda.
Además, aunque estos principios rectores estarán protegidos por los Tribunales de Justicia, no se podrá recurrir para su salvaguarda en amparo ante el Tribunal Constitucional, como sí ocurre con los derechos fundamentales, sino que únicamente podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
Sin embargo, el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.
En ese “informarán la legislación positiva (…) y la actuación de los poderes públicos” propugnado por la CE nos encontramos, de nuevo, con el origen de la nueva norma recién acordada.
b) A través de su conexión con otros derechos superiores reconocidos en la Constitución:
Aunque, como hemos venido analizando hasta aquí, el derecho a disfrutar de una vivienda digna no es un derecho fundamental ni tampoco superior en nuestro ordenamiento jurídico, bien podría, este principio, verse integrado en otros derechos superiores constitucionalmente hablando.
A nuestro entender, esta integración del “principio-derecho” que nos ocupa con otros derechos superiores del ordenamiento jurídico más fuertemente garantizados, lo refuerza, invistiéndolo de un potestad que lo acerca de manera determinante a los derechos que protegen de manera directa la dignidad de las personas.
Estos derechos que se podrían conectar directamente con el disfrute de una vivienda digna pueden ser tanto fundamentales, como superiores (no fundamentales), o incluso otros principios que, como él, son rectores de la política social y económica.
Entre los derechos fundamentales, en los que podría verse subsumido el derecho a disfrutar de una vivienda digna, se encuentran los siguientes: el derecho a la integridad física y moral (art. 15), el derecho a la libertad y a la seguridad (art. 17), el derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18), y el derecho a la libre elección de residencia (art. 19).
Por otro lado, el derecho superior (no fundamental) que tiene una clara vinculación con el derecho a disfrutar de una vivienda digna es el derecho a la propiedad privada (art. 33.1), sobre todo teniendo en cuenta la limitación que este encuentra en la función social recogida en el párrafo segundo del citado precepto (art. 33.2), e incluso en la alusión primigenia a la expropiación forzosa su párrafo tercero (art. 33.3).
Finalmente, el derecho a disfrutar de una vivienda digna también se adhiere a otros principios rectores de la política social y económica, tales como la protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39), y el progreso social y económico (art. 40).
7. Posibles recursos frente a la nueva ley
Para concluir nuestro estudio, y aunque quedaría fuera de nuestro análisis primigenio, apuntaremos brevemente, por tratarse de cuestiones fundamentalmente constitucionales, la posibilidad de que el contenido de la nueva norma sea recurrido tras su aprobación.
a) La nueva Ley de la Vivienda podría entrar en conflicto con un derecho superior como es el derecho a la propiedad privada:
En primer lugar, podría ser objeto de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por entrar en conflicto con un derecho superior como la propiedad privada.
Si bien, en principio, el derecho a disfrutar de una vivienda digna no solo complementa, sino que forma parte del propio derecho a la propiedad privada, porque en un porcentaje elevadísimo de los casos (sobre todo en un país de propietarios como es España) el disfrute de una vivienda digna implicará su propiedad; no es menos cierto que la forma en la que está redactado el borrador de la norma en algunos de sus extremos sitúa ambos derechos en conflicto directo.
Veamos, el objeto de la futura norma (en cumplimiento del artículo 53.3 CE) es el desarrollo del principio rector de la política social y económica “derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”, que, cómo sabemos a estas alturas, se encuentra establecido en el artículo 47.1 dentro Capítulo Tercero del Título Primero, y que únicamente podrá ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria.
Pues bien, según el contenido adelantado de la norma, en ella se regulan asuntos que tocan tangencialmente el derecho a la propiedad privada, así como decisiones soberanas adyacentes a este, tales como el régimen de actualización de las rentas del alquiler o la prórroga automática de los contratos de alquiler; conteniendo, además la nueva ley, omisiones regulatorias notables -en cuanto a la protección del derecho a la propiedad privada se refiere- como lo es el hecho de no abordar la preocupante cuestión de la ocupación de viviendas, que se multiplica exponencialmente en nuestro país.
Recordemos que el artículo 53.1 CE garantiza que los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título Primero, que engloba los artículos del 14 al 38, entre los que se sitúa el derecho a la propiedad privada reconocido en el artículo 33, se tutelarán por medio del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Bien es verdad que el párrafo segundo de dicho precepto (art. 33.2) limita el derecho a la propiedad privada al establecer que “La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.”, con lo que dejaría de ser un derecho absoluto, para devenir en un derecho limitado al albur de la posible “función social” aún por definir por parte del legislador. En una ley donde, por otro lado y sin ánimo de crítica sino de rigor y seguridad jurídica, encontramos bastantes indefiniciones.
Dejaremos al margen el párrafo tercero del citado artículo 33, aunque también está conectado con lo que acabamos de indicar a través de expresiones tales como “utilidad pública” o “interés social”. En este caso, el legislador constitucional, no solo limitó el derecho a la propiedad privada como hace el apartado 2º, sino que dio origen, como hemos indicado ut supra, al reconocimiento constitucional de la expropiación forzosa en los siguientes términos: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”
b) La nueva Ley de la Vivienda podría estar invadiendo competencias de las Comunidades Autónomas:
Por otro lado, algunas medidas muy importantes contenidas en la nueva ley dependen competencialmente, y así viene establecido en la propia Constitución, de las Comunidades Autónomas, con lo que el Estado podría estar invadiendo competencias autonómicas garantizadas en el artículo 148.1.3ª CE que establece que: “1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: (…) 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.”