¿Es competente el orden social para conocer del incumplimiento en materia preventiva siendo el demandante un funcionario público?

Concepción Morales Vállez

Magistrada de la Sala de lo Social del TSJ de Madrid

El objeto de este comentario se justifica con la reciente publicación de Sentencia del Tribunal Supremo nº 487/2021, de fecha 05/05/2021, recaída en el Recurso nº 1634/2019 [1], en cuya parte dispositiva se estima el RCUD interpuesto por un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía frente a la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 16/2019, de fecha 14/01/2019, recaída en el Recurso nº 671/2018 [2], en la que se confirma íntegramente el Auto de inadmisión de la demanda dictado por el Juzgado de lo Social nº 9 de los de Madrid de fecha 19/03/2018, en los autos nº 960/2016.

La cuestión litigiosa que se somete a la consideración de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo queda centrada y limitada a determinar si es competente el orden social de la jurisdicción para conocer de la demanda en la que interesa la responsabilidad por los daños sufridos por incumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales, en concreto riesgos psicosociales, invocándose la infracción de las normas de prevención de riesgos laborales (sin tratarse de proceso de tutela de derechos fundamentales), siendo el demandante un funcionario público.

Y es que hemos de partir aquí del contenido de la demanda rectora de las presentes actuaciones en la que un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía reclama la “responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos psicosociales por los graves daños y perjuicios profesionales, físicos, psíquicos y morales, así como al honor y a la propia imagen del compareciente, contra la Dirección General de la Policía” y solicita una condena “por importe de veinte mil euros (20.000,00 €), y la realización de cuantas medidas sean necesarias, preventivas y paliativas, en el cumplimiento de la citada normativa.”

A estos efectos la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, ha mantenido la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, ex artículo 3.c) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, para la tutela de los derechos de libertad sindical y de huelga cuando se vean afectados funcionarios o personal estatutario y personal laboral[3], “salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena”[4], conforme a lo dispuesto en los artículos 2.e) y 3.b) de la citada Ley procesal.

Y es que no podemos obviar que la distribución competencial entre el orden social y el orden contencioso-administrativo de la jurisdicción ha variado tras la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, y que debemos partir de la clara distinción entre:

a) Las actuaciones de la Administración pública “realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones” en materia laboral, sindical y de Seguridad Social, las que como regla, tratándose de actos singulares o plurales (no de disposiciones generales o asimilados) de su impugnación conoce, como regla, el orden social, con excepciones (en especial en materia de actos de la TGSS) a favor del orden contencioso-administrativo en especial “siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional”[5].

b) Los actos o decisiones de la Administración pública empleadora respecto de los trabajadores a su servicio de cuya impugnación conoce siempre el orden social[6], si bien cuando tales afectos afectaren conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, la Ley 36/2011, de 10 de octubre, ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o Laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso-administrativo[7], “salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena”[8], como ya hemos indicado, anteriormente.

Y así, en aquellos casos en los que se someta a la consideración del Tribunal Supremo, un supuesto en el que tanto del encabezamiento de la demanda, como de su suplico, resulte que se reclaman daños materiales y morales derivados del acoso laboral sufrido con infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales, y no por la violación de otro derecho fundamental concreto pues ni la demanda, ni en el encabezamiento, ni en su suplico se pida la tutela de un derecho fundamental, habremos de entender que el orden social de la jurisdicción es el competente[9].

Y ello, por ser de aplicación lo dispuesto en el artículo 2.e) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, que atribuye la competencia a la jurisdicción social cuando se trata de controlar judicialmente el cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, incluida la reparación de los daños causados por ese concepto.

Mas concretamente establece la competencia del orden social de la jurisdicción “para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones”.

Y ciertamente el artículo 3.1 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dispone que “esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo”[10], y añade que cuando en la presente Ley se haga referencia a trabajadores y empresarios, se entenderán también comprendidos en estos términos, “el personal con relación de carácter administrativo o estatutario y la Administración pública para la que presta servicios, en los términos expresados en la Disposición Adicional Tercera de esta Ley”.

En definitiva, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, establece “la atribución plena al orden jurisdiccional social del conocimiento de los litigios sobre aplicación de la normativa de prevención riesgos laborales, aun cuando afecten al personal funcionarial o estatutario de las Administraciones públicas empleadoras, atribuyendo así a la jurisdicción social el conocimiento más completo de la materia social por su mayor especialización y evitando el llamado «peregrinaje de jurisdicciones»”[11].

Y es que, desde la perspectiva de la finalidad de la Ley[12], el propio preámbulo de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, es claro cuando afirma que “asimismo, esta unificación permite de manera general convertir el orden social en el garante del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, aun cuando no se hayan derivado daños concretos por tales incumplimientos. De este modo no sólo se fortalecen los instrumentos judiciales para proteger a las víctimas de accidentes de trabajo, sino que además se disponen los recursos para hacer efectiva la deuda de protección del empresario y la prevención de riesgos laborales. Esta asignación de competencias se efectúa con carácter pleno, incluyendo a los funcionarios o personal estatutario, quienes deberán plantear, en su caso, sus reclamaciones ante el orden jurisdiccional social en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial o estatutaria o laboral”.

A mayor abundamiento, no podemos obviar aquí, la condena al Reino de España, y se transcribe su literalidad, por haber “incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, por lo que respecta al personal no civil de las Administraciones Públicas, al no haber adaptado íntegramente su ordenamiento jurídico interno a los artículos 2, apartados 1 y 2, y 4 de dicha Directiva”[13], y tampoco podemos obviar el contenido del Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía[14].

Sentado lo anterior, esperamos haber suscitado vuestro interés y/o curiosidad sobre la materia objeto de este comentario, esto es, sobre la competencia plena del orden social para el conocimiento en materia preventiva del personal funcionario, estatutario y laboral, y por ello os invitamos a leer detenidamente esta interesante Sentencia del Tribunal Supremo que sin ninguna duda establece unos criterios y pautas muy útiles para los operadores jurídicos que desarrollamos nuestro trabajo en el orden jurisdiccional social, y obviamos las necesidades en materia preventiva del personal funcionario, estatutario y laboral, y que la prevención de los riesgos psicosociales y el estrés laboral son un reto inmediato e ineludible en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo.

Ley reguladora de la Jurisdicción Social

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[1]  ROJ: STS 2055:2021. ECLI: ES:TS:2021:2055.

[2]  ROJ: STSJ M 1385:2019. ECLI: ES:TSJM:2019:1385

[3] Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 22-11-2017 (Recurso nº 230/2016); 29-03-2016 (Recurso nº 176/2015); 09-03-2015 (Recurso nº 119/2014); y 14-10-2014 (Recurso nº 265/2013).

[4] Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 10-11-2021 (Recurso nº 2061/2019); 29-09-2021 (Recurso nº 3/2020); 05-05-2021 (Recurso nº 39/2020); 18-02-2021 (Recurso nº 105/2020); 17-02-2021, (Recurso nº 129/2020); 17-11-2020 (Recurso nº 46/2019); 10-12-2019 (Recurso nº 3006/2017); 24-06-2019 (Recurso nº 123/2018); 13-06-2019 (Recurso nº 101/2018); 11-06-2019 (Recurso nº 132/2018); 22-01-2019 (Recurso nº 235/2017); 11-10-2018 (Recurso nº 2605/2016); 10-01-2018 (Recurso nº 46/2017); 22-11-2017 (Recurso nº 230/2016); 29-03-2016 (Recurso nº 176/2015); 09-03-2015 (Recurso nº  119/2014); y 14-10-2014 (Recurso nº 265/2013).

[5] Cfr. artículos 1, 2 letras n) y s), y 3 letras a), e) y f) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

[6] Cfr. artículos 1, y 2 letras a), b), e) e i) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

[7] Cfr. artículos 2 letras f) y h) y 3 letras c), d) y e) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

[8] Cfr. artículos 2.e) y 3.b) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

[9] Cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 11-10-2018 (Recurso nº 2605/2016).

[10] Cfr. Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado. Y también Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado. Y la Instrucción de 26 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, para la aplicación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en la Administración del Estado.

Sobre el régimen sancionador, véase, Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado.

[11] Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 18/02/2021 (Recurso nº 105/2020); y 24-06-2019 (Recurso nº 123/2018). Y también artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.

[12] Cfr. artículo 3.1 del Código Civil.

[13] Cfr. Sentencia del TJUE de fecha 12/01/2006, dictada en el asunto Comisión/España, C-132/04 (ECLI:EU:C:2006:18).

[14] Según los datos que maneja la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, desde 2012 a 2020, 87 policías nacionales y 98 guardias civiles se quitaron la vida, siendo 2017 el ejercicio más trágico con 28 fallecimientos. En 24 de estos fallecimientos (el 85,7%), se emplearon armas de fuego, aunque no se especifica en cuántos se utilizó la reglamentaria o una particular. En https://www.elconfidencial.com/espana/andalucia/2021-12-18/suicidios-policia-guardia-civil_3341099/, última consulta con fecha 24/12/2021.