Supresión de subvenciones ya convocadas: becas Erasmus y Cheque-vivienda

Julián López Martínez

Director de Sepín Administrativo. Abogado

Hace unos días hemos asistido a una agria polémica como consecuencia de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de 29 de octubre de la Orden ECD/1997/2013, de 24 de octubre .

Esta Orden vino a añadir un requisito adicional no contemplado hasta entonces para ser beneficiario de las denominadas becas Erasmus. Así, el art. 2 de la Orden de Educación señalaba: “Son beneficiarios de la subvención los estudiantes seleccionados para su participación en el programa Erasmus en el curso 2013-2014, de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora del programa de Aprendizaje Permanente, publicada en el «Diario Oficial de la Unión Europea» de 3-08-12 (Convocatoria de propuestas 2013 EAC/S07/12), y que a su vez hayan sido beneficiarios de una beca de las denominadas de carácter general concedida por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte durante el curso 2012/2013 a través de las convocatorias realizadas por las Resoluciones de 2 de agosto de 2012 de la Secretaria de Estado de Educación Formación Profesional y Universidades, publicadas en el «Boletín Oficial del Estado» de 14 de agosto, y sus oportunas resoluciones de concesión”.

Ese nuevo requisito establecido para beneficiarse de la dotación económica suponía privar de la subvencion a multitud de estudiantes que ya habían sido seleccionados para su participación en el programa educativo Erasmus, la mayoría de los cuales ya se encontraban desplazados a los países europeos en los que completarían su formación durante el presente curso escolar.

Afortunadamente, los medios de comunicación se hicieron rápidamente eco de la noticia, recogiendo el testimonio de los afectados y criticando duramente no tanto la medida como la forma y el tempo de la misma. La presión social y periodística sin duda fue la principal motivación, a mi modo de ver, de la pronta rectificación “forzosa” del ministro de Educación, Cultura y Deporte,  D. José Ignacio Wert.

Así, el titular de Educación anunció sólo unos días después la aprobación, a través de una enmienda a los Presupuestos Generales del Estado, de una ayuda complementaria que vendrá a suplir la cuantía que según la Orden ECD/1997/2013 iba a ser retirada a quienes no hubieran sido beneficiarios de una beca general de las concedidas por el Ministerio de Educación.

Hechos similares al presente no es la primera vez que ocurren, si bien el hecho de no haber tenido tanta repercusión mediática no ha permitido una rectificación “express”, obligadondo a miles de afectados a acudir a los tribunales para verse resarcidos de medidas, a mi modo de ver, contrarias a derecho.

Me estoy refiriendo al caso de los cheques vivienda que se concedía a los adjudicatarios de viviendas de promoción pública en la Comunidad de Madrid. Me permitiré hacer un breve resumen de lo acontecido para aquellos que no hayan tenido ocasión de estudiar el tema.

En la Comunidad de Madrid se dictó y publicó el Decreto 12/2005, de 27 de enero, por el que se regulaban las ayudas económicas a la vivienda, en el marco del Plan de Vivienda 2005-2008. Dicho Decreto contemplaba en su artículo 9 para los adquirente de viviendas de Protección Pública una subvención denominada Cheque-Vivienda, cuya cuantía oscilaba entre un 5 y un 10 por ciento del valor de la vivienda, dependiendo de los ingresos económicos del solicitante. Una ayuda similar también se contemplaba, en el art. 12, para los adjudicatarios de viviendas de protección pública en régimen de alquiler con opción de compra. El único requisito para acceder a esta ayuda era igualmente de contenido económico (no exceder determinados niveles de renta anual).

La propia Exposición de Motivos del Decreto 12/2005, de 27 de enero se encargaba de calificar las ayudas del Cheque Vivienda, como subvenciones directas: “…Consecuencia de ello es la creación de un sistema más simplificado que se centra en la concesión de subvenciones directas, denominadas Cheques-Vivienda, a los adquirentes de viviendas con protección pública y a los promotores de actuaciones de rehabilitación con protección pública, es decir a los destinatarios finales, y no en la concesión de ayudas, vía préstamo cualificado y subsidiación del mismo a los promotores”.

Debe recordarse que las subvenciones directas implican la asignación de dicha subvención sin una convocatoria previa de propuestas o procedimientos de concurrencia competitiva y que, para que existan, el art. 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones exige que estén “previstas nominativamente en los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas”, entendiendo como tal aquellas “en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del Presupuesto”.

Pues bien, miles de adjudicatarios de VPP en el marco de este Plan confiaban en obtener esa ayuda, sin la cual incluso podrían haber decidido no emprender la aventura de “meterse” en la compra de una vivienda. Y era una confianza legitima y justificada, pues habían presentado las solicitudes en tiempo y forma y además cumplían el único requisito objetivo que se establecía para que esa ayuda directa les fuera reconocida: estar en el umbral económico exigido por la norma.

Pues bien, la Comunidad de Madrid no resolvió esas solicitudes, presentadas en su mayoría durante el año 2009. Los afectados enviaban cartas, llamaban a la Oficina de la Vivienda, etc, interesándose por el estado de su solicitud, pero sólo recibían evasivas…había que esperar pues la tramitación se estaba demorando.

En este contexto, casi 3 años después, y al igual que ha ocurrido ahora con las becas Erasmus, sin previo aviso, la Comunidad de Madrid publicaba en su boletín oficial la Ley 4/2012, de 4 de julio -vigente desde el 10 de julio-, en cuyo art. 20 se indicaba que “a partir de la entrada en vigor de la presente ley no podrán reconocerse ayudas económicas al amparo de lo establecido en los Decretos 11/2001, de 25 de enero, y Decreto 12/2005, de 27 de enero”.

Justamente una vez publicada la norma que anulaba retroactivamente las disposiciones es cuando la Consejería de Vivienda sí empezó a resolver las solicitudes recibidas tres años antes, dictando resoluciones por las que se comunicaba a los solicitantes que se “Declarar la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causa sobrevenida y archivar la solicitud del Cheque-Vivienda”.

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Así pues, tras varios años esperando recibir una subvención económica muy significativa y para la que cumplían todos los requisitos exigidos, se encuentran con que la Administración archiva su solicitud por causas sobrevenidas o, lo que es lo mismo, por aplicación de una ley posterior que suprime las subvenciones ya convocadas y solicitadas.

Desde mi punto de vista, tanto la Ley 4/2012, como las resoluciones declarando por terminados los procedimientos, vulneran frontalmente el art. 9.3 de la Constitución Española, según el cual “La Constitución garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”. Junto a ello, entiendo que la Administración inclumplió su deber de resolver expresamente que le viene impuesta por el art. 43 de la Ley 30/1992, pues dejó transcurrir el tiempo, y sólo una vez que encontró un resquicio para incumplir su obligación de abono de la ayuda, decide resolver expresamente.

Este es, por lo tanto, otro ejemplo de norma que, en materia de subvenciones, vulneraría los principios de irretroactividad, prohibición de ir contra los actos propios, y confianza legítima hacía los Administrados. Veremos que decide al respecto el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ante el que en estos momentos se acumulan decenas de recursos con el mismo objeto.

Aunque mi opinión al respecto creo que se deja claramente intuir en las líneas precedentes, no dudo en manifestar aquí que considero que, si bien nada impide que la Administración decida en el futuro no volver a otorgar ese tipo de subvenciones, o variar los requisitos para su concesión, o limitar los importes, etc, lo que la Administración no puede hacer, desde mi particular punto de vista jurídico, es indicar que los solicitantes que cumplan ciertos requisitos tendrán derecho a unas ayudas, y posteriormente excluirlos como consecuencia de la aplicación de una norma dictada posteriormente; por ejemplo, aplicando nuevos requisitos a situaciones ya nacidas.

El Tribunal Supremo ha dejado claro que el particular que ha solicitado una subvención en la forma y plazo exigidos, tiene derecho a obtener la subvención siempre que cumpla las condiciones en ella establecidas, y por tanto si la Administración tras regularla y convocarla, la altera, está en buena medida revocando un acto declarativo de derechos y al tiempo está afectando a los interesados que la habían solicitado y que tenían derecho, no mera expectativa, como se ha referido, a obtener la subvención si cumplían las condiciones y requisitos por la Administración señalados. El TS sólo permite una excepción: que la Administración acredite que se ha consumido o agotado el montante económico disponible para tal subvención; Ejemplo de la doctrina que se estaría vulnerando es la STS de 25 de noviembre de 2003 (SP/SENT/215280):

no existía una mera expectativa, como la parte recurrente refiere, sino un verdadero derecho y además también se puede estimar que el acto que la Administración revocaba era declarativo de derechos, y por tanto conforme a lo dispuesto en el artículo 105 citado por la Administración no se podía modificar. Pues, en efecto, conforme al régimen propio de las subvenciones, cual esta Sala ha declarado, sentencias de 19 de enero de 1991 , 5 de marzo de 1993 y 28 de julio de 1997 , cuando la Administración regula y hace pública una convocatoria de subvenciones , el particular que ha solicitado la subvención en la forma y plazo exigidos, tiene derecho a obtener la subvención siempre que cumpla las condiciones en ella establecidas, y por tanto si la Administración tras regularla y convocarla, como en el caso de autos, la altera, está en buena medida revocando un acto declarativo de derechos y al tiempo está afectando a los interesados que la habían solicitado y que tenían derecho, no mera expectativa, como se ha referido, a obtener la subvención si cumplían las condiciones y requisitos por la Administración señalados.

Otra cosa es, como la parte recurrida refiere, que la Administración pueda para el futuro, cada año o período distinto alterarla o no convocarla, pues el régimen de las subvenciones corresponde genéricamente al ámbito de la potestad discrecional, pero una vez convocada, ya la Administración se vincula y ha de respetarla y cumplirla en los términos que la haya dispuesto, al haber generado un derecho a favor de quienes la han solicitado y cumplen las condiciones y requisitos en ella establecidos; a salvo, obviamente, el supuesto de que se superen previsiones económicas o presupuestarias, ante la incidencia de multitud de peticiones, pues en tal caso la Administración tampoco está obligada a superar lo que al respecto había previsto, ya que esa previsión de tope en los Presupuestos o en las cantidades al efectos previstas y asignadas, entra también en el régimen y condiciones de la subvención, pues los solicitantes tienen derecho a la subvención, siempre que cumplan las condiciones y requisitos en ella exigidos, y exista la oportuna previsión presupuestaria, pudiendo, por tanto la Administración denegarla, cuando se ha consumido o agotado el montante económico disponible para tal subvención, como esta Sala ha declarado en sentencias de 27 de diciembre de 1994 , 2 de enero de 1995 , 5 de julio de 1996 y 3 de noviembre de 1998 , entre otras muchas”.

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