I. Cambios significativos

Tras las aportaciones hechas a la primera propuesta que finalizaron el pasado 6 de febrero, conocemos un segundo borrador de lo que será una de las reformas más esperadas, y no exenta de polémica, del actual Reglamento de Extranjería RD 1155/2024, de 19 de noviembre – SP/LEG/43799-.

En este nuevo borrador, además de establecerse un marco de regularización extraordinaria de carácter temporal, se introduce una reestructuración de varios artículos vigentes, que veremos más adelante.

El texto pasa a fijar un criterio de exclusión para aquellos extranjeros que, en el momento de la solicitud, sean titulares de una autorización de estancia o residencia, o bien, se encuentren incursos en procedimientos de concesión, renovación o modificación. Asimismo, también se excluye expresamente a los ciudadanos ucranianos beneficiarios de protección temporal al amparo de la Decisión (UE) 2022/382 -SP/LEG/36856-.

El documento destaca la exigencia de permanencia ininterrumpida en territorio español durante los cinco meses previos a la solicitud. Y esto es importante, porque a diferencia del texto anterior, el concepto de residencia continuada, la naturaleza ininterrumpida del plazo no admite periodos de ausencia fuera del territorio nacional, lo que supone un rigorismo formal sustancial para el acceso a estas vías extraordinarias.

II. La Disposición Transitoria Quinta

Respecto del arraigo para solicitantes de protección internacional de la Disposición Transitoria Quinta, se configura un procedimiento de regularización específico para aquellos que cumplan los siguientes requisitos:

• Haber formalizado la manifestación de voluntad de protección internacional con anterioridad al 1 de enero de 2026.
• Acreditar la mayoría de edad y carecer de otra autorización de estancia o residencia.
• Aportar pasaporte completo y en vigor.
• Acreditar cinco meses de permanencia ininterrumpida en España, circunstancia que podrá justificarse mediante cualquier documento público o privado, o mediante la combinación de ambos, siempre que incluyan datos personales que permitan acreditar su identidad.

La acreditación de la permanencia podrá realizarse mediante una amplia gama de documentos, ya sean públicos (como el empadronamiento) o privados, permitiendo flexibilidad para que la burocracia no sea un impedimento insalvable y siempre que sea válida en derecho.

• Carencia de antecedentes penales en España y en los países de residencia anterior, así como no representar una amenaza para el orden público.

Se recabará de oficio el informe del registro central de penados para comprobar la inexistencia de antecedentes penales en España y el informe de las bases de datos de la UE.

En caso de que los antecedentes penales en España fueran cancelables, el órgano competente pondrá esta circunstancia en conocimiento del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes para que, antes de emitir resolución del procedimiento, se proceda a su cancelación.

En el supuesto en que el solicitante se encontrara en disposición de cancelar los antecedentes penales en España, la Administración General del Estado requerirá al solicitante para que, antes de emitir resolución del procedimiento, se proceda a la cancelación de los mismos.

Además, se prevé un sistema específico para los antecedentes penales en países de origen o de residencia anterior, ya que se permite al interesado aportar una declaración responsable de inexistencia de antecedentes penales, reputándose cumplido el requisito a efectos de estas disposiciones transitorias.

Esta última previsión limita sustancialmente el riesgo de denegación por imposibilidad material de obtener certificados de antecedentes penales de países con graves disfunciones institucionales o conflictos.

• No tener prohibida la entrada en España y no figurar como rechazable.
• No encontrarse dentro del plazo de compromiso de no retorno a España.
• Abono de la tasa administrativa correspondiente.

La regularización por medio de esta vía tendrá la consideración de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razón de arraigo social, y otorgará mayor protección al vínculo familiar pues permitirá que siendo progenitores de hijos menores de edad o mayores con discapacidad, o sean sus tutores, presentarán la solicitud de la autorización de residencia regulada en el artículo 159 o en el artículo 160 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de forma simultánea a la autorización de residencia del progenitor, siendo la resolución emitida de forma simultánea.

Además, también establecerá nuevas particularidades en relación en los artículos 159 y 160 del RD 1155/2024.

Lo anterior, también será aplicable a ascendientes de primer grado, cónyuge o pareja registrada que formen parte de la unidad de convivencia.

Como ya se apuntaba en el primer borrador, esta autorización habilitará para trabajar durante un año, pero a diferencia de otros permisos, lo hará desde el primer día en cualquier sector económico y en todo el territorio nacional, y pasado el mismo, las personas podrán transicionar hacia las figuras ordinarias previstas en el Reglamento de Extranjería, y excepcionalmente, si no se pudiera solicitar una modificación, esta autorización podrá ser prorrogada siempre y cuando se acredite estar en búsqueda activa de empleo y debidamente inscrito en el servicio público de empleo.

El plazo de resolución se fija en tres meses, operando el silencio administrativo negativo o desestimatorio, y se entenderá que la condición de solicitante de protección internacional se adquiere desde el momento de la manifestación de la voluntad.

La concesión de esta autorización determinará la suspensión del procedimiento de protección internacional y el archivo de eventuales expedientes de expulsión por estancia irregular.

III. La Disposición Transitoria Sexta

En relación con la nueva figura de arraigo extraordinario de la Disposición Transitoria Sexta, esta vía se dirige a extranjeros en situación irregular que no hayan solicitado protección internacional, siempre que se hallaren en España antes del 1 de enero de 2026. Además del cumplimiento de requisitos generales explicitados en la DT Quinta,  el solicitante deberá acreditar una de las siguientes circunstancias:

• Acreditación de actividad laboral previa o compromiso de contratación por un periodo superior a 90 días en el cómputo anual.
• Convivencia acreditada con hijos menores, hijos mayores con discapacidad o ascendientes de primer grado.
• Se establece una presunción iuris tantum de vulnerabilidad por la mera situación de irregularidad administrativa, acreditada por las entidades competentes en materia de asistencia social. Podrán acreditar también dicha situación las entidades del Tercer Sector inscritas en el Registro Electrónico de Colaboradores de Extranjería, lo que dota a esta vía de una especial amplitud de aplicación.

Esta disposición, al igual que respecto de la vigencia, prórroga y régimen de suspensión, también otorga especial protección a la unidad familiar en los términos de la DT Quinta.

En conjunto, esta arquitectura normativa se traduce en más puertas de entrada, más protección durante la tramitación, mayores facilidades probatorias y una apuesta clara por la integración y la unidad familiar.

IV. Cuadro comparativo

Aspecto	Segundo Borrador RD XX/2025	Primer Proyecto RD XX/2025
Extensión y justificación	Amplia exposición de motivos, datos sociales y económicos, enfoque de derechos (infancia, género, integración, consenso social, impacto fiscal).	Justificación breve y más técnica. Ausencia de referencias especiales a infancia, género o impacto social.
Estructura y alcance	Artículo único con tres apartados: reforma de disposiciones transitorias, introducción de una disposición adicional y reforma de varios artículos del RD 1155/2024.	Reforma de disposiciones transitorias quinta y sexta, con una disposición adicional, derogatoria y final.
Fecha de corte para beneficiarios	1 de enero de 2026.	31 de diciembre de 2025.
Fecha límite de presentación	30 de junio de 2026.	30 de junio de 2026.
Requisitos y procedimiento	Detallados: permanencia, antecedentes, no ostentación de otras autorizaciones, garantías procesales exhaustivas, familiaridad administrativa.	Básicos: presencia, antecedentes, intención de trabajar o vínculo familiar. Sin tanto desarrollo ni garantías procesales explícitas.
Prórrogas y modificaciones	Detalla prórrogas, condiciones de mantenimiento y excepciones justificadas por enfermedad, discapacidad, jubilación.	Apenas lo regula, solo mención a la prórroga si persisten las condiciones que dieron derecho.
Regulación de menores y familiares	Flexible, detallada para hijos/hijas menores, ascendientes y parejas registradas.	Incluye familiares, pero con menos precisión y desarrollo.
Otros aspectos destacables	Regulación precisa de silencio administrativo, tramitación preferente, presentación electrónica, paralización y archivo de procedimientos sancionadores.	Régimen procesal general, sin especificidades detalladas.

V. Modificación en el articulado

Pero más allá de las disposiciones transitorias, el borrador introduce cambios significativos en el articulado ordinario del Reglamento:

• Artículo 97: introduce una habilitación provisional para residir y trabajar para familiares de ciudadanos españoles desde la admisión a trámite de la solicitud en territorio nacional.
• Artículo 126: se añade como requisito general para todos los arraigos la inexistencia de autorizaciones vigentes o procedimientos administrativos de extranjería en curso.
• Artículo 127: se rediseña el arraigo social con la exigencia de vínculos familiares con residentes legales, acreditación de medios económicos mínimos (100% IPREM) y refuerzo del informe de integración social.
• Artículo 130: eficacia de la autorización provisional de trabajo condicionada al alta en la Seguridad Social en el plazo de un mes desde la notificación.
• Artículo 132: se supedita la confirmación de las prórrogas de arraigo a la acreditación de búsqueda activa de empleo y permanencia en situación de alta o inscripción en los servicios públicos de empleo. No obstante, se contemplan excepciones por enfermedad grave, discapacidad o edad de jubilación.
• Artículo 191: se limita la modificación de autorizaciones para evitar el encadenamiento fraudulento de regímenes jurídicos distintos. En concreto, Autorizaciones de trabajo para personas transfronterizas, determinadas autorizaciones por circunstancias excepcionales y Autorizaciones de reagrupación familiar, que se regirán por su normativa específica.
• DA Segunda: se introduce un nuevo apartado que regula los desplazamientos colectivos excepcionales hacia España que, sin encajar en protección internacional ni en la protección temporal, puedan generar situaciones de vulnerabilidad derivadas de conflictos graves o disturbios políticos, étnicos o religiosos.

Esta previsión dota al Reglamento de una cláusula flexible para responder a crisis geopolíticas imprevistas sin necesidad de reformas urgentes adicionales.

• DA Decimonovena sobre personas extranjeras beneficiarias de protección temporal.

En este segundo borrador se remite con carácter supletorio a la Ley 39/2015 -SP/LEG/18504 -(Disposición adicional única), lo que refuerza garantías de procedimiento común, plazos, suspensión, caducidad, etc.

Respecto a la tramitación, en el anterior texto se indicaba que se podría solicitar presencial y telemáticamente, siendo la primera opción omitida durante toda la redacción.

VI. Aspectos a considerar

Queremos destacar algunos aspectos negativos de este borrador, por un lado, se habilitarán otras oficinas públicas para la presentación de las solicitudes en todo el territorio nacional a través de un procedimiento específico, preferente y diferenciado de tramitación, y será la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería, quien comprobará el cumplimiento de los requisitos previstos. No dudamos de la complejidad de los requisitos y las nuevas figuras de este texto, y esto puede saturar aún más las Oficinas de Extranjería si no se acompaña de una dotación presupuestaria y de personal adecuada.

También creemos que puede generar cierta ambigüedad en la apreciación de la vulnerabilidad, dado que se delega la acreditación de la vulnerabilidad en entidades del Tercer Sector, y esto puede generar disparidad de criterios territoriales si no se establecen protocolos de certificación más estrictos.

Uno de los aspectos que tampoco no ha sido previsto es que la norma establece que la denegación de la solicitud implica automáticamente la pérdida de validez de la autorización provisional, sin una resolución específica, lo que supone que no habrá ningún periodo de transición, y como consecuencia, la Administración puede reactivar con rapidez el procedimiento sancionador o de expulsión basándose en la irregularidad sobrevenida, con los datos de los que ya dispone del ciudadano extranjero.

VII. La posición de Europa

También hay que tener en cuenta que esta regulación extraordinaria ha hecho que se pronunciase la Comisión Europea que ha emitido un aviso de de que, dicha medida debe también garantizar que su aplicación no tendrá «consecuencias negativas» en el resto de países de la Unión Europea, y el del Parlamento Europeo dónde se recalcó que existen ciertas «reglas  que deben ser tenidas en cuenta a la hora de impulsar planes de regularización nacionales, lo que tampoco se ha tenido en cuenta en esta redacción.

VII. Los pasos siguientes

El proyecto de la Reforma concluyó, como ya hemos indicado su fase de Audiencia Pública el 6 de febrero de 2026 y ahora se encuentra en manos del Consejo de Estado para que emita su dictamen.

Posteriormente el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones llevaría el texto final al Consejo de Ministros; este debería aprobarlo y al día siguiente de su aprobación se publicaría en el BOE el texto final, que pudiera incluir cambios sustanciales en la redacción.

Segundo Borrador

Primer Borrador

Proceso de regularización extraordinaria en España (2025-2026), ¿Qué sabemos? (29 de enero de 2026).

Un año del “Nuevo” Reglamento de Extranjería