De todos es sabido que la responsabilidad patrimonial de la Administración es un dispositivo de protección que el Estado pone a disposición de los ciudadanos que presuntamente hayan sufrido daños derivados de las Administraciones públicas, algo similar a un mecanismo de autorregulación de las entidades públicas, pero ¿cabe su solicitud tras la anulación de un acuerdo de expulsión?
La SAN, Contencioso sección 5 del 08 de septiembre de 2021 (SP/SENT/1115190) acaba de resolver esta cuestión dándonos algunos puntos clave.
Para comenzar, vamos a exponer los datos fácticos que son los siguientes:
Por resolución de la Delegación del Gobierno se decretó la expulsión de un ciudadano, con la consiguiente prohibición de entrada, pues había sido condenado por sentencia a la pena de 6 meses de prisión por un delito de robo con fuerza en las cosas en grado de tentativa.
Dicho ciudadano interpuso recurso contencioso-administrativo en el que se denegó la medida cautelar de suspensión, por lo que finalmente el reclamante fue expulsado a Jordania.
La sentencia de expulsión fue recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia que determinó la anulación del acuerdo de expulsión, por lo que a continuación, dicho ciudadano regresó a España, siéndole asimismo concedida autorización de residencia permanente y siéndole reintegrado el importe tanto del billete de avión, como el del coste el visado.
Ulteriormente, presentó una reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios derivados de la anulación judicial de la resolución que acordó su expulsión y que fue desestimada. Esta desestimación fue recurrida, correspondiendo resolver a la AN.
En primer lugar, se exponen los requisitos de esta protección que con carácter de generalidad deben darse para apreciar la responsabilidad patrimonial:
1º que se haya ocasionado a un ciudadano una lesión, entendida como daño antijurídico, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber de soportarlo;
2º que exista una actividad administrativa, entendida como la propia del giro o tráfico de las competencias que tiene atribuidas, que puede manifestarse por una acción o una omisión;
3º una relación causal entre aquel daño y estas prestaciones de servicios; y
4º que la reclamación se efectúe antes del año en que haya ocasionado el daño.
Además, tal como ya había dicho la misma Sala, establece que la finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial «se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla»; de esta manera, el examen de la antijuridicidad del daño, como elemento determinante de la resarcibilidad de la lesión, permite a la jurisprudencia modular la responsabilidad en cada caso, atendiendo a la naturaleza y alcance de la actividad administrativa causante del daño, que en los supuestos de reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones ha dado lugar a unos criterios reiterados que exigen valorar si la actividad administrativa a la que se imputa el daño «se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso» ( sentencia de 22 de enero de 2018 ).”
De este modo, no procede entender que de la anulación de una resolución administrativa nunca deriva responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, como ya tiene fijado el Tribunal Supremo.
Continúa diciendo que lo relevante para la valoración son las características de razonabilidad de la decisión y la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada como una de las alternativas admisibles en Derecho, sin perjuicio de que, por las circunstancias de cada supuesto, la decisión última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido (en este sentido, sentencia de 9 de diciembre de 2015 ), por lo que si se aprecia que la resolución administrativa anulada a la que «se imputa el daño por responsabilidad patrimonial es razonable y razonada, excluye la obligación de resarcimiento y genera la obligación del perjudicado de soportarlo» (entre otras, sentencia de 8 de abril de 2014 ; en el mismo sentido, por citar solo algunas, sentencias de 5 de febrero de 1996 , de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 , de 13 de enero de 2000 , o de 18 de julio o de 11 de octubre de 2011 y de 14 , 20 y 23 de febrero de 2012 ).».
Por esta razón la AN señala que no se puede acoger favorablemente las pretensiones del actor, atendidas las circunstancias concurrentes en relación con la normativa que regula la actividad administrativa a la que se imputa el daño y la evolución de los pronunciamientos judiciales en que aquélla se basó.
No obstante, y en aplicación directa al caso, la decisión de expulsión se basaba en una condena privativa de libertad superior a un año, y eso es lo que se cuestiona, no que la concreta pena impuesta fuera la de seis meses de prisión.
Además, en ese momento, tampoco había un criterio jurisprudencial unívoco, hubo que esperar a que el TS en su sentencia de 31 de mayo de 2018 (SP/SENT/957037) determinara que se tendrá en cuenta la pena en abstracto, siempre que en toda su extensión (grado mínimo a máximo) supere el año.
Por todo ello, y teniendo en cuenta que el delito cometido por el actor estaba castigado a la pena de prisión de uno a tres años, y que la discrepancia se centró en la diferente modulación e interpretación de su «ámbito o espectro sancionador» por parte de la Administración, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, y del TSJ, se corrobora lo razonado y razonable de la decisión administrativa en el sentido de que “ante la inexistencia de una interpretación uniforme en esta materia, la anulación judicial del acuerdo de expulsión no determina la existencia de responsabilidad patrimonial en los términos precedentemente expuestos.”
En lo que hace referencia a la actuación administrativa también debe considerarse razonable y razonada desde la perspectiva del artículo 57.5.2.b) LOEX, todo ello en el sentido de que antes de adoptar la decisión de expulsión, se deberá tomar en consideración el tiempo de su residencia en España y los vínculos creados, entre el resto de las circunstancias personales, y que además era otro de los motivos que se adujeron en el escrito de demanda.
No obstante, cuando se llevó a cabo la expulsión, tampoco la aplicación de dicho artículo era uniforme por parte de los órganos judiciales, de modo que “no existía un criterio unánime en relación con su aplicación cuando la expulsión tenía como fundamento el apartado 2, con base en interpretaciones no coincidentes acerca de la naturaleza sancionadora o no de la expulsión allí prevista, entendiéndose que la protección reforzada frente a la expulsión que el legislador había establecido para los extranjeros residentes de larga duración no era apreciable en el caso del apartado 2. No ha sido hasta fechas posteriores hasta que se ha ido perfilando una interpretación uniforme del precepto legal en cuestión, tras el análisis de sentencias del TJUE también posteriores, que lo que ponen de manifiesto es que con las circunstancias concurrentes la decisión de expulsión era razonable y razonada.” Es más, hubo de esperar a la sentencia del TS con referencia SP/SENT/1076498 para establecer el alcance de la valoración de las circunstancias personales y familiares, dejando asentado que ha de efectuarse antes de adoptar la decisión de expulsión de un residente de larga duración.
Por último, el juzgador de primera instancia valoró las circunstancias personales y familiares concurrentes y confirmó la resolución de expulsión afirmando que pese que tenía arraigo económico y social, carecía de arraigo familiar, al acreditarse la existencia de antecedentes penales por un delito de violencia doméstica y por un delito de violencia de género, lesiones y maltrato familiar.
Con todo lo anterior la Audiencia Nacional estima que no cabe duda de lo razonado y razonable de la decisión de expulsión atendida la controversia jurídica existente y la falta de un criterio uniforme en la aplicación de los preceptos en que se basó la Administración al acordarla, por lo que no se dan los requisitos que dan lugar a la responsabilidad patrimonial solicitada.
