I. El punto de partida

La denominada “Ley de Nietos” ha situado en primer plano una controversia que exige separar tres cuestiones:

– la adquisición de la nacionalidad española,

– la inscripción en el censo electoral exterior (CERA),

– y los efectos electorales de esa inscripción.

Para entender el alcance de las decisiones adoptadas, conviene comenzar por su fundamento normativo y distinguir las medidas cautelares de los pronunciamientos sobre el fondo.

La llamada “Ley de Nietos” no es una ley independiente, sino el nombre coloquial que se da a la regulación de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática (SP/LEG/38455) que permite a determinados descendientes de españoles optar a la nacionalidad española de origen.

En particular, se reconocen derechos a hijos y nietos nacidos en el extranjero de ciudadanos españoles de origen que, como consecuencia del exilio, perdieron o renunciaron a la nacionalidad por la Guerra Civil o la Dictadura, a hijos de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y a los hijos e hijas mayores de edad de quienes obtuvieron el reconocimiento de su nacionalidad española de origen mediante el derecho de opción previsto en la propia Ley 20/2022 (SP/LEG/38455) o en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 (SP/LEG/4491)

Por tanto, esta “Ley de Nietos” se configura como una vía extraordinaria de adquisición de la nacionalidad española de origen, y tiene su fundamento jurídico en la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática, y su aplicación administrativa en la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (SP/LEG/38503).

Una primera cuestión que conviene distinguir es qué descendientes quedan comprendidos en la regulación y, en particular, qué alcance tiene el criterio administrativo que contempla el acceso de hijos y nietos de personas originariamente españolas sin vincular ese supuesto al exilio del ascendiente. La diferencia es relevante: no exigir un requisito en un determinado supuesto no equivale a presumirlo acreditado. Por ello, el análisis de la controversia debe precisar si se cuestiona la delimitación de los beneficiarios, la regla probatoria sobre el exilio o ambas cuestiones.

La Instrucción incorpora una presunción de la condición de exiliado para quienes salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, siempre que se acredite esa salida mediante la documentación prevista. Para las salidas comprendidas entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978, debe acreditarse la condición de exiliado.

Conviene no confundir ambas cuestiones: presumir una circunstancia no equivale a dispensar de cualquier prueba ni a eliminar automáticamente los restantes requisitos.

II. Entre la interpretación y la creación de supuestos

El problema no consiste únicamente en determinar cómo se acredita el exilio, sino también en precisar si la interpretación administrativa del derecho de opción se mantiene dentro de los supuestos previstos por el legislador. Deben diferenciarse, por tanto, el criterio que delimita los beneficiarios y la presunción que facilita la prueba del exilio cuando este resulta exigible.

¿El criterio administrativo facilita la prueba de un presupuesto legal? ¿o más bien permite acceder a la nacionalidad en supuestos que la ley no contempla?. La diferencia es sustancial. En el primer caso, estaríamos ante una regla dirigida a hacer operativa la norma; en el segundo, se discutiría una posible extralimitación de la Instrucción.

Y las consecuencias no se limitarían a la formación del censo electoral exterior: también afectaría al ejercicio del derecho de sufragio y plantea cuestiones de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.

III. La respuesta de la Junta Electoral Central

Las impugnaciones llegaron inicialmente a la Junta Electoral Central, que rechazó la petición por considerar que no le correspondía revisar las nacionalidades concedidas. La posición mayoritaria establecía una distinción sobre competencias: la función electoral de la Junta no la convierte en órgano revisor de los títulos de adquisición de la nacionalidad. De este modo, mientras estos no sean privados de efectos por el órgano competente, la Junta debe partir de la condición de español de sus titulares a los efectos electorales que procedan.

Este acuerdo recogía un voto particular de cuatro vocales, que atribuía el incremento del Censo de Electores Residentes Ausentes que viven en el extranjero (CERA) a la aplicación de la Instrucción y cuestionaba su validez por entender que habría ampliado los supuestos legales de adquisición de la nacionalidad.

IV. La intervención del Tribunal Supremo: medidas provisionales, no sentencia de fondo

El siguiente paso fue la interposición de varios recursos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contra el acuerdo de la Junta Electoral Central. En ese procedimiento se habría solicitado una respuesta cautelar sobre los efectos electorales de determinadas inscripciones.

Estos recursos darían como resultado dos autos, el de 10 de septiembre de 2026, donde se determinó que los expedientes aún no inscritos podrían continuar su tramitación, pero se suspendería la inscripción final en el CERA; y respecto de quienes ya estuvieran inscritos, se suspenderían sus efectos electorales hasta la sentencia.

En este caso se contemplaría una excepción para quienes acreditasen los requisitos correspondientes sin recurrir a la presunción discutida, mediante certificación de los registros consulares.

La distinción es importante: se trata de unas medidas de carácter provisional. Una decisión cautelar no equivale a declarar inválida una nacionalidad ni a resolver definitivamente la legalidad de la Instrucción. Tampoco permite anticipar con certeza el contenido de la sentencia.

El segundo auto, de 12 de octubre de 2026, desestimó el recurso de reposición y mantuvo las medidas anteriores, situándolas en el contexto de unas elecciones generales con fecha el 29 de noviembre de 2026, con un límite temporal de acreditación ligado a la confección del censo.

V. El amparo constitucional y la ejecución de lo acordado

Ante esta tesitura, fue el Defensor del Pueblo quien interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional contra los dos autos y solicitó su suspensión urgente.

El Tribunal Constitucional inadmitió el recurso por prematuro, ya que continúa abierta la vía judicial previa.

Esta consecuencia debe explicarse con cuidado: una inadmisión por razones procesales no supone, per se, que el Tribunal Constitucional haya declarado ajustadas a la Constitución las restricciones debatidas. Significa que no entra a examinar el fondo en ese momento y por ese cauce, por tanto, tampoco supone un aval constitucional de las medidas impugnadas. Menos aún, cabe dar por segura una futura admisión: cualquier nuevo recurso exigiría valorar sus propios presupuestos.

En el plano de la ejecución, los ministerios competentes han sido compelidos a facilitar la relación nominal de las 163.355 personas afectadas, con plazo hasta las 15 horas del 28 de octubre de 2026 y apercibimiento de posibles medidas coercitivas o de deducción de testimonio. A la fecha de cierre de este artículo, según se ha ido conociendo, solo 901 de los 163.355 nacionalizados por la ley de nietos acreditan descender del exilio y, en principio, serían los que tendrían el derecho al voto.

VI. La vía penal y las cuestiones que siguen abiertas

En paralelo, ha sido admitida a trámite una querella por prevaricación relacionada con la aprobación de la Instrucción. La admisión de la querella abre un cauce de investigación, pero sigue sin acreditar que se haya cometido un delito ni permite atribuir culpabilidad a la persona afectada. Además, el examen penal y el control de legalidad administrativa tienen objetos distintos. Cuestionar la validez de un criterio administrativo no permite concluir automáticamente que exista responsabilidad penal por haberlo aprobado.

Conscientes de la importancia que tiene la resolución de esta disyuntiva, y para facilitar el seguimiento de esta cuestión, el Departamento de Administrativo ha preparado la guía “La ley de nietos a examen”, que reúne todos los acuerdos, y resoluciones judiciales a los que hemos hecho referencia, y otra documentación que analiza en profundidad esta cuestión y que se actualizará con las novedades que se produzcan. Puede consultarse en el siguiente enlace.

Además de la mano de Javier Fuertes López. Magistrado. Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Pamplona y de Martín Corera Izu. Letrado de la Administración de Justicia. Profesor Master Abogacía Universidad Pública de Navarra, dos especialistas en este caso concreto, el próximo 5 de noviembre de 2026, a las 17:00, en una formación online, se estudiará de una forma práctica la polémica Ley de Nietos, su alcance, sus efectos y sus claves, con un interesante turno de preguntas: