El paradigma español del reconocimiento constitucional de la protección del consumidor en el Estado de la UE con mayores fraudes al usuario

A nivel comunitario, el reconocimiento del consumidor es muy cercano a nuestros días. No es hasta 1973, cuando la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa aprueba la Carta Magna del Consumidor[1], cuna de los derechos básicos del consumidor (derecho a la protección y a la asistencia, derecho a la reparación de daños, derecho a su educación y derecho a la representación y consulta). Poco tiempo después, estos derechos se perfilaban en lo que hoy son los cinco derechos fundamentales del usuario, a través del Primer[2] (1975) y Segundo[3] (1981) Programa Preliminar del Consejo de la CE para una política de protección y de información de los consumidores.

El reconocimiento constitucional de los derechos del consumidor es propio de los textos constitucionales más recientes y vanguardistas, tan solo compartido en nuestro entorno comunitario de modo expreso[4] por las Constituciones de Portugal (art. 81)[5] y Polonia (art. 76).

En España, la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios encuentra acomodo constitucional en el art. 51 de nuestra Carta Magna, expresándose el legislador constituyente con el siguiente tenor:

«1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la Ley establezca«.

El art. 51 CE supone la consagración en nuestro ordenamiento jurídico del denominado «principio pro consummatore[6]«. De estos derechos, los dos primeros, contemplados en el apdo. 1 del art. 51, se han venido considerando derechos básicos o sustantivos, imponiéndose a los poderes públicos la obligación de garantizarlos mediante procedimientos eficaces[7]. Por el contrario, el derecho a la información y educación, así como el fomento de las organizaciones de consumidores y usuarios y su audiencia, previstos en el apdo. 2 del mismo precepto, se han interpretado como derechos instrumentales, toda vez que se entendían como medios para alcanzar la consecución de los primeros.

Los dos primeros apartados del precepto constitucional estudiado se encuadran dentro de los denominados principios rectores de la política social y económica. Ello significa que nos hallamos ante reglas impuestas a los poderes públicos, que, en consecuencia, habrán de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Vinculan en suma, como ha apuntado RODRÍGUEZ DE QUIÑONES Y DE TORRES[8], al legislador (STC 71/1982, de 30 de noviembre), al Juez y a los poderes públicos (SSTC 19/1982, de 5 de mayo, y 14/1992, de 10 de febrero). Su invocación ante la jurisdicción ordinaria, conforme a lo dispuesto en el art. 53.3 CE, habrá de alegarse atendiendo a su legislación de desarrollo. Finalmente debe recordarse que su ubicación en el texto constitucional lo excluye de la privilegiada vía del recurso de amparo constitucional.

Ligado a la protección de los consumidores, la voluntad de regulación del comercio interior y de un régimen de autorización de productos comerciales es una previsión que también realizó el legislador constituyente, plasmando su propósito en el apdo. 3 del art. 51 CE.

«3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la Ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales«.

En contra de lo que cabría deducir por su asiento en el capítulo tercero, no encierra un principio rector de la política social y económica, sino un mandato regulatorio encomendado a las Cortes Generales, que habrán de desarrollar en consonancia con los apartados anteriores del meritado precepto.

La inclusión de este último apartado del art. 51 en la Constitución ha sido tachada de innecesaria de modo prácticamente unánime por la doctrina, pues es evidente que la ley tiene competencia para regular el comercio interior y la autorización de productos comerciales. A pesar de que ciertamente no haya podido resultar afortunada la penetración de esta manifestación de voluntad en el texto constitucional, la feroz crítica vertida sobre el mismo ha de dulcificarse por el empeño que denota del constituyente en ligar la regulación de aquellas materias a un intenso objetivo tuitivo de los consumidores y usuarios.

La encomienda dada al legislador por el texto constitucional ha sido interpretada por la STC 227/1993, de 9 de julio, como compatible con la actividad legisladora de las comunidades autónomas, apuntando que «(…) esa llamada lo es a la ley formal o parlamentaria, tanto de Cortes como autonómica, y en razón de sus respectivas esferas competenciales«.

Es obvio que la legislación ordenadora del comercio interior no pretende, como fin principal, la regulación de la defensa del consumidor, pues, como se deduce de la lectura del art. 1 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, esta tiene como objeto «establecer el régimen jurídico general del comercio minorista, así como regular determinadas ventas especiales y actividades de promoción comercial«. Sin embargo, la actividad comercial, ejercida bajo la libertad de empresa y en el marco de la economía de mercado, conforme prevé el art. 3 LOCM, en concordancia con lo dispuesto en el 38 CE, puede quedar sometida a ciertos requisitos y condiciones (STC 227/1993, de 9 de julio). Así, según recuerda ESCRIBANO COLLADO[9], los propios poderes públicos quedan comprometidos a proteger su ejercicio, pero simultáneamente a defender el régimen de la competencia, hacerla compatible con las exigencias de la economía general y con la defensa de los consumidores. Consecuencia de todo ello, coincidiendo con el análisis realizado por GUILLÉN CARAMES[10], es que con la inclusión del apartado tercero del art. 51 CE, la protección de los consumidores desplaza con su vis atractiva a los aspectos relacionados con el comercio interior.

Como ya apuntó BERMEJO VERA[11], el hecho de que el mandato constitucional atribuya a los poderes públicos la obligación de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, no significa en modo alguno que esta haya de desarrollarse exclusivamente en vía administrativa.

La protección de los consumidores y usuarios obedece a una multiplicidad de normas pertenecientes a distintas disciplinas jurídicas (Derecho civil, penal, administrativo, mercantil, procesal…). Esta realidad heterogenia, aunque ligada por el denominador común del espíritu teleológico de defensa de los intereses de los consumidores, ha suscitado el debate sobre el nacimiento de una nueva rama de la ciencia jurídica[12] denominada Derecho del Consumo o Derecho de los consumidores[13].

Más allá del debate científico, en el que no procede sumergirse, el carácter pluridisciplinar de la protección de los consumidores y usuarios, ha sido destacado por el Tribunal Constitucional, en las dos sentencias fundamentales que ha emitido sobre la materia (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre y 15/1989, de 26 de enero). Y lo que hoy es indudable es que este denominado “Derecho del Consumo” se ha instalado y se ha abierto paso en nuestros tribunales, como evidencia la calamitosa creación de los denominados “Juzgados de Condiciones Generales”, merced a la extensión del maltrato que están padeciendo los consumidores y usuarios.

En este escenario, nos encontramos la paradoja de pertenecer a uno de los pocos Estados que han tenido la visión vanguardista de encumbrar la protección de los consumidores en su texto constitucional y, sin embargo, ser el paradigma de los fraudes y abusos al consumidor, lo que evidencia la falta efectiva de aplicación del precepto, sin duda, por la falta de voluntad política de los mandatarios posteriores a nuestros constituyentes. FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA[14] se refería con razón a la situación que estamos contemplando como una preocupante degradación de la posición del consumidor.

El propio nacimiento de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que desarrolla el mandato constitucional, ya nace marcado por la tragedia del envenenamiento masivo de la colza. El 1 de mayo de 1981, fallecía en Torrejón de Ardoz, con ocho años de edad, en brazos de su madre y a 100 metros del hospital -siendo la tercera vez que acudía en aquella noche ante la falta de percepción de la tragedia-, Jaime Vaquero García, presentando una sintomatología que inicialmente se asemejó a la neumonía. Apenas una semana después, eran 11 los fallecidos. Antes de que terminara el mes, ya se contabilizaban más de 2.500 afectados. Mientras tanto, el entonces Ministro de Sanidad, Sancho Rof, trivializaba con lo que sería la indeleble tragedia de miles de consumidores: “Es menos grave que la gripe. Lo causa un bichito del que conocemos el nombre y el primer apellido. Nos falta el segundo. Es tan pequeño que si se cae de la mesa, se mata (sic)”. Ese mismo año, el bichito del Ministro de Sanidad acabó con más de 20.000 afectados, cerca de 1.000 fallecidos que se estiman por causa del envenenamiento y el bautizo del bichito como Síndrome de Aceite Tóxico (SAT). El clamor y el dolor popular, no la bondad política del legislador, forzó los trabajos de elaboración de una norma general de defensa de los consumidores y usuarios. En diciembre de ese mismo año se creaba también el Ministerio de Sanidad y Consumo.

La experiencia cosechada en nuestro país pasará a los anales de la historia del Derecho de consumo, como ya comienza a estudiarse en Universidades extranjeras el paradigma consumerista español, como un caso singular de afectación masiva de los intereses económicos de los usuarios con signos predatorios del ahorro, tal y como advirtiera el Catedrático ALONSO ESPINOSA[15]. Nótese que, en apenas una década, hemos padecido un alud de ejecuciones hipotecarias embrionarias de multitud de cláusulas abusivas, participaciones preferentes, obligaciones subordinadas o productos complejos colocados a nuestros mayores –niños de la Guerra– que hasta entonces mantenían sus ahorros en su cartilla y depósitos a plazo, multidivisas ininteligibles para la inmensa mayoría de consumidores medios, salidas a bolsa o ampliaciones de capital con captación de ahorros masivos carentes de fidelidad en la bonanza económica de las cuentas y balances presentados a los minoristas). Nuestros consumidores, nuestra sociedad, no puede perpetuarse en este estado de impunidad o complacencia.

En España, no existe una protección real de los consumidores como grupo más allá de la acción declarativa o de cesación. Existe una protección del consumidor en singular. Una protección ineficaz, que únicamente es capaz de extender su manto protector a aquel usuario persistente que encarnaba Paco Martínez Soria en Don R que R que es capaz de luchar por sus 257 pesetas frente al Banco Universal. Es imprescindible un profundo y severo replanteamiento del esquema normativo actual que camine hacia el establecimiento de un sistema de daños punitivos y fortalecimiento de la acción colectiva que verdaderamente desincentive el abuso al consumidor. No puede salir más beneficiosa la infracción generalizada a la sociedad que la deuda que haya de afrontarse por la reclamación de los más persistentes y tenaces consumidores que no son sino el vértice del iceberg de los perjudicados.

La bóveda que cierra la defensa del consumidor tras el reconocimiento del derecho constitucional ha de ser el otorgamiento de mecanismos procesales que posibiliten su ejercicio y el otorgamiento de medios reales a las Administraciones de Consumo para permitirles cumplir con su labor. El derecho no está llamado ni a engrosar códigos, ni a embellecer bibliotecas ni a generar declaraciones programáticas huérfanas de aplicación, sino a satisfacer las demandas prácticas de los ciudadanos. La confianza del consumidor en el sistema creado para la protección de sus intereses se logra cuando ve efectivamente resueltos sus conflictos de modo asequible y en tiempo razonable. Algo que intuyeron nuestros visionarios constituyentes y que, parece, quedó en el olvido del 78. Feliz aniversario consumidores y que la nueva década recupere aquellos vientos.

Notas:

[1] Resolución 543/73 de la Asamblea del Consejo de Europa.

[2] DO N.º C 92 de 25 de abril de 1975, págs. 1-16.

[3] DO N.º C 133 de 3 de junio de 1981, pág. 1-12.

[4] En la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 23 de mayo de 1949, enmendada por la Ley de 26 de noviembre de 2001, se ha tratado de buscar un precedente de la defensa de los consumidores a través de la previsión de su art. 74 sobre la prevención del abuso de una posición de poder económico (apdo. 16) y las medidas de protección en el comercio de productos alimenticios, estimulantes y artículos de consumo (apdo. 20), si bien no se refiere de modo expreso a la protección de los consumidores.

[5] La previsión consumerista de la Constitución portuguesa ha sido considerada precursora de la española. Ambas, según apunta CAZORLA PRIETO, son exponentes de una nueva etapa del constitucionalismo, denominada posdesarrollista, en las que tienen entrada en el santuario de las normas supremas disposiciones tendentes a obtener una mejor calidad de vida. Vid. CAZORLA PRIETO, L. M. en VV. AA. (Dir. Garrido Falla, F.), Comentarios a la Constitución, Madrid, 2001, pág. 951.

[6] Vid. MARTÍNEZ DE AGUIRRE, C. “Trascendencia del principio de protección a los consumidores en el Derecho de Obligaciones”, en ADC 1994, pág. 56; GARCÍA CANTERO, G. “Integración del Derecho del consumo en el Derecho de obligaciones”, RJN, 13, 1992, pág. 41; DE LEÓN ARCE, A. Derechos de los consumidores y usuarios, Valencia, 2000, pág. 61.

[7] La referencia constitucional a procedimientos eficaces ha sido objeto de numerosas críticas por entender que, pese a la preocupación que denota por la salvaguarda de los derechos de los consumidores, carece de sentido, pues sería absurdo a sensu contrario instaurar procedimientos ineficaces. Sobre la valoración crítica vid. SILGUERO ESTAGNAN, J. “La protección procesal del interés colectivo de los consumidores”, en Estudios sobre Consumo N.º 49, Madrid, 1999, pág. 74. En el mismo sentido, BAENA DEL ALCÁZAR, J. M. “La ordenación del mercado interior”, en El modelo económico de la Constitución Española, Madrid, 1981, Vol. I, pág. 212. En contra, defendiendo el acierto de la CE al referirse a la eficacia de los procedimientos, se manifiesta BERCOVITZ, A. “La protección de los consumidores, la Constitución Española y el Derecho Mercantil” en Lecturas sobre la Constitución Española, Madrid, 1978, Vol. II, pág. 15.

[8] RODRÍGUEZ DE QUIÑONES Y DE TORRES, A. “La protección del consumidor en la Constitución española de 1978. Notas para un debate”, en Revista General de Derecho n.º 678, Madrid, 2001, pág. 1821.

[9] ESCRIBANO COLLADO, P. en VV. AA. (BERCOVITZ RODRÍGUEZ CANO, R. y LEGUINA VILLA, J. Coords.), Comentarios a las leyes de ordenación del comercio minorista, Madrid, 1997, pág. 49.

[10] GUILLÉN CARAMÉS, J. El Estatuto Jurídico del Consumidor, Madrid, 2002, pág. 183.

[11] BERMEJO VERA, J. “Aspectos jurídicos de la protección del consumidor”, en Revista de Administración Pública n.º 87, 1978, pág. 264.

[12] Sobre el nacimiento de una posible rama nueva de la Ciencia del Derecho, vid. PÉREZ DE LA CRUZ BLANCO, A. La defensa del consumidor. Discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación pronunciado por Antonio Pérez de la Cruz Blanco, el día 9 de noviembre de 1987, Granada, 1988, pág. 17.; MARTÍNEZ DE AGUIRRE y ALDAZ, C. en VV. AA. (BERCOVITZ RODRÍGUEZ CANO, R. y SALAS HERNANDEZ, J. Coords.), Comentarios a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, Madrid, 1992, pp. 119 y ss.; RUIZ MUÑOZ, M. en VV. AA. (BOTANA GARCÍA, G. y RUIZ MUÑOZ, M.), Curso sobre protección jurídica de los consumidores, Madrid, 1999, pág. 21; DE LEÓN ARCE, A. Derechos…Ob. cit, Valencia, 2000, pág. 53; CALAIS-AULOY, J y STEINMETZ, F. Droit de la consommation, Paris, 2003, pág. 17; LASARTE ÁLVAREZ, C. Manual sobre protección de consumidores y usuarios, Madrid, 2003, págs. 22 y ss.

[13] Vid. BOURGOIGNIE, Eléments pour une théorie du Droit de la consommation, Lovain-la-Neuve, 1988, pág. 145.

[14] FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA, en FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA y GALLEDO FERNÁNDEZ, Fundamentos de Derecho Mercantil I, Valencia, 1999, pág. 28.

[15] ALONSO ESPINOSA, F. J. “Participaciones preferentes y clientes minoristas de entidades de crédito” en Diario La Ley n.º 7875, de 7 de junio de 2012.