¿Quién ostenta legitimación activa para promover el proceso de oficio ante la jurisdicción social?

El objeto de este post se justifica con la reciente publicación de la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo 745/2018, de fecha 1 de julio de 2018, recaída en el Recurso 3910/2016 en cuya parte dispositiva se estima el RCUD interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social, y, en su virtud, se casa y anula la Sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 5751/2016, de fecha 17 de octubre de 2016, recaída en el Recurso 1880/2016, en la que se desestima el Recurso de Suplicación interpuesto por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social en nombre y representación de la TGSS, contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n.º 2 de Vigo con fecha 12 de enero de 2016, en los autos 621/2015 seguidos a instancia de la TGSS.

Hemos de comenzar señalando que, a pesar del trasvase competencial llevado a cabo por la Ley 36/2011, de 10 de octubre, respecto del control jurisdiccional de la potestad sancionadora de la administración en materia laboral, las actas de infracción y de liquidación vinculadas a la cotización y a los actos de gestión recaudatoria y las sanciones impuestas por la administración laboral en estas materias siguen siendo recurribles ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conforme a lo dispuesto en los arts. 2 s) y 3 f) de la citada Ley 36/2011, de 10 de octubre.

No obstante lo anterior, en algunos supuestos, la actividad liquidatoria y sancionadora propia de los citados actos administrativos tiene como presupuesto la previa y necesaria existencia de una relación laboral, cuya calificación corresponde a los órganos jurisdiccionales del orden social.

De este modo, si lo que se impugna es un acta de infracción o de liquidación de cuotas y lo que se discute es la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora, la Autoridad Laboral está obligada a promover el procedimiento de oficio previsto en los arts. 148 a 150 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, para que el órgano jurisdiccional del orden social clarifique si ha existido o no una relación laboral, como cuestión prejudicial a efectos de que la Autoridad Laboral pueda resolver, con base en ello, si procede o no la liquidación y la sanción propuestas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); de 7 de marzo de 2017 (rec. 3476/2015); de 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015); y las que en ellas se citan].

El ámbito de aplicación del procedimiento de oficio, en estos supuestos, se circunscribe exclusivamente a “las comunicaciones de la Autoridad Laboral cuando cualquier acta de infracción o de liquidación levantada por la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, relativa a las materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del orden social en la letra f) del art. 3, haya sido impugnada por el sujeto responsable con base en alegaciones y pruebas que, a juicio de la Autoridad Laboral, puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora”, conforme a lo expresamente dispuesto en el art. 148 d) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

En este tipo de procesos, tradicionalmente, se ha venido entendiendo que, cuando la Ley 36/2011, de 10 de octubre, habla de la Autoridad Laboral, se está refiriendo al “órgano administrativo encargado de ejercer la potestad sancionadora puesto que su objeto se circunscribe a determinar si ha existido o no una relación laboral, y tal decisión tiene como efecto único determinar el alcance de las obligaciones de alta, cotización y liquidación y así establecer el presupuesto de la imposición de la sanción que se propone en el acta de infracción o de liquidación impugnada por la empresa, configurándose, de esta forma, una especie de prejudicialidad devolutiva respecto de la decisión a adoptar en el seno del procedimiento administrativo sancionador” [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); 7 de marzo de 2017 (rec. 3476/2015), y 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015)].

La intervención del Juez del orden social por medio de este específico y particular procedimiento tiene como objeto anticipar a la Autoridad Laboral una solución que solo puede dar la Autoridad Judicial a una cuestión previa para la que esta es competente con la finalidad de que él pueda resolver con todas las garantías sobre la impugnación de naturaleza administrativa sancionadora de la que está conociendo [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 18 de julio de 2011 (rec. 133/2010); y 3 de marzo de 2004 (rec. 4683/2002).

Consecuentemente, en un procedimiento de oficio no se resuelve la competencia o incompetencia de la Autoridad Laboral para resolver el procedimiento administrativo de liquidación o sanción, ni las irregularidades que puedan existir en el procedimiento administrativo sancionador, ni si la conducta de la empresa es constitutiva de una infracción tipificada o no, ni si la empresa resulta o no responsable de la misma, ni la sanción a imponer, ni si la responsabilidad por esos hechos ya no es exigible [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); 7 de marzo de 2017 (rec. 3476/2015); 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015); 18 de julio de 2011 (rec. 133/2010); 15 de noviembre de 2006 (rec. 3331/2005); 25 de octubre de 2005 (rec. 3078/2004); 21 de octubre de 2004 (rec. 4567/2003); y 3 de marzo de 2004 (rec. 4683/2002)., de modo que el objeto del procedimiento de oficio se limita declarar o no “la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto de la actuación inspectora”, y el resto de cuestiones son propias del procedimiento administrativo seguido ante la Autoridad Laboral, y del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuando este concluya por resolución firme en vía administrativa.

Por ello, siendo la imposición de sanciones una potestad que corresponde a la Autoridad Laboral es esta la que ostenta la legitimación, no solo para promover de oficio, a través de la oportuna comunicación, el proceso previsto en el art. 148 d) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, sino además para figurar ulteriormente en dicho proceso y durante todo su desarrollo como parte principal [Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); 7 de marzo de 2017 (rec. 3476/2015); 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015); 18 de julio de 2011 (rec. 133/2010); 26 de abril de 2004 (rec. 3790/2002); 1 de diciembre de 2003 (rec. 4595/2002); 2 de junio de 1997 (rec. 3216/1996); 14 de abril de 1997 (rec. 3714/1995); 20 de marzo de 1997 (rec. 3360/1996); 31 de enero de 1997 (rec. 1814/1996); 23 de julio de 1996 (rec. 4061/1995); 4 de julio de 1996 (rec. 3819/1995); 17 de abril de 1996 (rec. 3766/1995); 4 de octubre de 1994 (rec. 381/1994); 5 de mayo de 1994 (rec. 1536/1993)].

De este modo, la Autoridad Laboral, en cuanto “defensora de un interés público que trasciende al de los particulares afectados por el mismo y que podría quedar sin defensa en el proceso si se le niega la intervención en él, debe estimarse legitimada en este tipo de procesos a todos los efectos” [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); 7 de marzo de 2017 (recs. 3476/2015 y 3675/2015); y 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015)].

La Autoridad Laboral debe ser entendida como la “autoridad que ostenta la potestad sancionadora”, es parte en el proceso que ha de seguirse y, en consecuencia, debe ser tratada como tal, notificándosele cuantas resoluciones judiciales se dicten en el mismo y, desde luego, convocándole al juicio oral, dado que le corresponde defender el interés público, evitando que quede falto de tutela, como sucedería si no pudiera intervenir en su desarrollo, no ya tanto alegando su versión de lo sucedido (que debe haber quedado expuesta en la demanda), como proponiendo la prueba pertinente para tratar de acreditarla, interviniendo en la práctica de toda la que se admita y, en su caso, impugnando cuantas decisiones se adopten por los órganos judiciales en su devenir, si no fueren de su conformidad [Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14 de marzo de 2006 (rec. 133/2005)].

A mayor abundamiento, hemos de tener en cuenta el contenido del art. 19 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, relativo específicamente al procedimiento de oficio ante el orden jurisdiccional social, derivado de comunicaciones de la Autoridad Laboral, y que es literosuficiente en cuanto a su contenido, de modo que no se albergan dudas en cuando a que la legitimación para promover la demanda en el procedimiento de oficio que prevé el art. 148 d) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, le corresponde, sin dudas, al órgano llamado a resolver el expediente administrativo sancionador y, en principio, no al órgano instructor que “podrá proponer que se formalice demanda de oficio ante la Jurisdicción de lo Social”, pero no formalizar la preceptiva demanda [Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo de 2018 (rec. 3976/2016); 7 de marzo de 2017 (recs. 3476/2015 y 3675/2015); y 1 de marzo de 2017 (rec. 3519/2015)].

Sentado lo anterior, esperamos haber suscitado vuestro interés y/o curiosidad sobre la materia objeto de este post, esto es, sobre quien ostenta la legitimación activa para promover mediante la preceptiva demanda el proceso de oficio ante la jurisdicción social, y, por ello, os invitamos a leer detenidamente esta reciente Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, que resuelve sobre la materia.