A nadie se le escapa que la situación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (órganos, junto con los Juzgados centrales, competentes en aquellos procesos que se tramiten por el procedimiento abreviado) ha sido de un colapso absoluto. Al menos en la Comunidad de Madrid, partido en el que con mayor frecuencia actúo, a ningún letrado le sorprendía que la fecha de vista quedará fijada para 3 o incluso 4 años después de la admisión de la demanda.
La situación llevó incluso a que el Tribunal Constitucional estimara distintos recursos de amparo, reconociendo el derecho de los recurrentes “a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE)”.
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En aquellos pronunciamientos, el intérprete supremo de la Constitución analizaba los casos concretos denunciados, pero llegaba a conclusiones fácilmente extensibles a la situación general de estos órganos, descartando la pasividad o inactividad del Juzgado y achacando expresamente la situación a “motivos estructurales”. Así se expresaba el Tribunal Constitucional: «la dilación denunciada por el demandante de amparo no tiene su origen en el silencio judicial ante peticiones de la parte, ni en la inactividad procesal durante largos períodos de tiempo, ni en la pasividad del órgano judicial ante la resistencia de la Administración a la ejecución de una sentencia. La supuesta vulneración no se habría producido tampoco porque el órgano judicial se haya demorado en proceder a señalar la fecha de la vista, sino por el período de tiempo que media entre la admisión a trámite del recurso por providencia y la fecha señalada en esta para la celebración de la vista que, a juicio del recurrente, supera con creces el plazo razonable en el que debe desenvolverse el proceso.
Pero este plazo se debe al respeto escrupuloso del orden cronológico de señalamientos según la agenda del Juzgado y, por consiguiente, no es consecuencia de la pasividad del órgano judicial. En cualquier caso, como hemos afirmado en la STC 54/2014, FJ 6, «el hecho de que la presente demora se deba a motivos estructurales, no imputables al órgano judicial, no impide que no se pueda apreciar la vulneración del derecho del recurrente a un proceso sin dilaciones indebidas, pues esta situación, por sí misma, no altera la naturaleza injustificada de dichas dilaciones, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pues el ciudadano es ajeno a esta circunstancias».
Por todo lo dicho, cabe concluir que se ha vulnerado en este caso el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas del recurrente (art. 24.2 CE). No obstante, el alcance del otorgamiento del amparo debe limitarse a la declaración de la violación del derecho fundamental, sin que sea posible ordenar un señalamiento anticipado de la vista porque, por un lado, el órgano judicial actuó con diligencia en el señalamiento y la infracción del derecho es debida solo a razones estructurales de acumulación de asuntos y carga de trabajo en las que el Tribunal Constitucional no ha de pronunciarse”. Por todas, Sentencias 141/2010, de 21 de diciembre (SP/SENT/539212), y 58/2014, de 5 de mayo (SP/SENT/763883).
Ante esta desalentadora situación, en el año 2011 se aprobó una reforma que algunos recibimos con un optimismo que pronto se disipó. Me estoy refiriendo a la posibilidad de que los procedimientos abreviados se desarrollaran sin necesidad de celebrar fase de prueba y vista oral y que, en consecuencia, quedarán vistos para sentencia tras la demanda y contestación por escrito.
Dicha posibilidad fue incorporada por la “famosa” Ley de Agilización Procesal (Ley 37/2011, de 10 de octubre –SP/LEG/7987–) mediante la modificación del art. 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (SP/LEG/2922).
La finalidad de la reforma, según la Exposición de Motivos de la Ley de Agilización era “evita(r) que aquellos recursos que quedarían conclusos en el acto de la vista después de la contestación a la demanda, tengan que esperar en algunos casos más de dos años hasta que se celebre la misma, a los solos efectos de que la Administración demandada conteste”.
¿Qué dice en la actualidad ese art. 78 en lo que aquí interesa? Pues que el actor puede pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, en cuyo caso, el Secretario la trasladará a las demandadas “para que la contesten en el plazo de veinte días”.
Hasta ahí, creo que finalidad de la reforma y el texto de la misma se conjugaban perfectamente. Donde el espíritu de la reforma quedó, a mi entender, claramente debilitado fue en la segunda parte: las opciones de las demandadas. Pues la norma les permite, dentro de los 10 primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista.
Es decir, se deja en manos de las partes demandadas (posición que en la mayoría de las veces ocupa únicamente la Administración) decidir si se celebrará o no vista. La decisión de la Administración se convierte de esta forma en la única a tener en cuenta y –lo realmente objetable a la reforma– sin necesidad de que se vea obligada a motivar o justificar al menos de forma somera su decisión.
Llegados a este punto, deseo poner el acento en mi crítica a la actual situación. En mi práctica forense he solicitado en numerosas ocasiones que el pleito se falle sin necesidad de vista, toda vez que la cuestión litigiosa era puramente jurídica y debía resolverse única y exclusivamente sobre la documental aportada en la demanda y ya obrante en el expediente administrativo. ¿Resultado? En todas las ocasiones, las Administraciones demandadas (tanto la estatal, como la autonómica y la local) han presentado un sucinto escrito limitándose a “interesar” la celebración de vista. Sirva el siguiente caso real a modo de ejemplo:
En varios de estos casos, ha tenido ya lugar la celebración de vista (sí, ahora se demoran “menos” –aproximadamente dos años–, pero seguramente por otros motivos, como la tasa judicial que hemos sufrido hasta fechas recientes, la crisis económica, la salida voluntaria de extranjeros de España, etc.). Pues bien, he acudido a estas vistas con cierta expectativa, ¿qué tendrá que oponer el letrado de la Administración que no pudiera haber hecho por escrito dos años atrás?, ¿me sorprenderá con algún testigo?, ¿sería posible que aporte algún nuevo documento que no tuviera ya en el expediente?, ¿gozará de una dialéctica tan convincente que no querrá perder la oportunidad de exhibirla ante su Señoría?…
Nada de eso, en todos los casos, lo habitual. Es decir, un letrado de la Administración cargado de trabajo, con numerosos pleitos que “pasar” a lo largo de la mañana, cuya documentación seguramente no ha tenido ocasión de observar durante más de unos minutos (horas, en el mejor de los casos) antes de la celebración del juicio, que en apenas unos segundos defiende la legalidad de la resolución impugnada y eleva a definitivas sus conclusiones.
¿Y para eso era necesario que el justiciable esperara dos años? ¿Y para eso había que movilizar más medios personales y materiales? Sinceramente, me resulta incomprensible.
Si el objetivo de la norma era evitar que se tuviera que demorar un pleito que fácilmente pudo quedar concluso con la contestación por escrito de la Administración, hubiera sido necesario que la norma obligara a la Administración demandada a justificar su postura y convencer al Juzgador de la necesidad de vista; y, voy más allá, si después de solicitar la vista, la Administración se limita en el acto del juicio a confirmar la legalidad del acto o resolución impugnada, abogo por un imposible: la imposición de una multa por mala fe procesal, al haber hecho perder tiempo y dinero a la Administración de Justicia y, aun peor, al justiciable recurrente.
En este mismo sentido, se pronunciaba una voz mucho más autorizada que la mía, como lo es la del Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Alicante, D. Javier Latorre Beltrán. Así, en su obra “232 Preguntas y Respuestas. Cuestiones Prácticas del Proceso Contencioso-Administrativo” (Editorial SEPIN. -SP/DOCT/18119-), exponía con la siguiente contundencia su parecer al respecto: “El legislador no ha previsto la posibilidad de imponer algún tipo de sanción a la Administración que, con finalidad exclusivamente dilatoria, no acepte seguir el trámite propuesto por el demandante, con el consiguiente perjuicio para el demandante, al verse privado de obtener una resolución de fondo que dé respuesta rápida a sus pretensiones. En tiempos de crisis, la Administración puede optar por rechazar sistemáticamente que se tramite el procedimiento abreviado por la vía introducida por la Ley 37/2011, evitando, de este modo, tener que hacer frente al cumplimiento de sentencias contrarias a sus intereses. La finalidad de la reforma, como plasma la Exposición de Motivos de la Ley 37/2011, es agilizar la tramitación de procedimientos en los que, en otro caso, el juicio puede estar señalado para dentro de dos o tres años”.
En fin, entiéndase este post como crítica constructiva y sujeta a debate entre otros juristas acostumbrados a los procedimientos abreviados contencioso-administrativos a quienes, aprovechando la ocasión, les recomiendo la consulta de dos interesantes Encuestas Jurídicas que la Editorial Jurídica Sepín ha planteado y en breve publicará en sus boletines jurídicos de Derecho Administrativo:
- Si en el procedimiento abreviado se solicita que se falle el recurso sin vista y la administración contesta por escrito, pero opone una causa de inadmisión, ¿debe darse audiencia al recurrente sobre la causa de inadmisión? ¿Puede resolverse directamente en la sentencia? (SP/DOCT/18902).
- Si en el procedimiento abreviado se solicita que se falle el recurso sin vista y la administración contesta por escrito, acompañando el expediente administrativo, ¿a la vista de este puede el recurrente formular alegaciones complementarias o presentar escrito de conclusiones? (SP/DOCT/18948).