José María Ayala de la Torre
Socio director de AYALA DE LA TORRE ABOGADOS. Abogado del Estado en excedencia
Decía el filósofo alemán VAIHINGER que la jurisprudencia y las matemáticas han desarrollado las formas más puras de la ficción; y, en la misma línea, VILA MATAS sostiene que no nos preocupamos de la ficción sino cuando tenemos que recurrir a ella. Algo parecido le sucede a la Fiscalía General del Estado, al menos con ocasión de la interpretación mantenida, tras la aprobación del Real Decreto-Ley 16/2020, de 28 de abril (SP/LEG/29451), acerca de los plazos máximos para instruir las causas penales, interpretación cuyo análisis constituye el objeto de este apunte.
El planteamiento de la Fiscalía General del Estado, a través del informe al efecto emitido por la Secretaría Técnica (SP/DOCT/104885), puede resumirse del siguiente modo:
1º. El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (SP/LEG/28571), por el que se acuerda el estado de alarma, suspendió los plazos y términos previstos en las leyes procesales (Disposición Adicional 2ª), suspensión que afecta a todos los plazos procesales previstos en las leyes procesales, de modo que implica igualmente la suspensión del plazo máximo para finalizar la instrucción de las causas penales del art. 324 LECrim. Plazo que se reanudaría una vez se produjera el alzamiento del estado de alarma o sus prórrogas.
2º. El Real Decreto Ley 16/2020, de 28 de abril, en su art. 2, establece que los plazos suspendidos con ocasión del estado de alarma volverían a computarse desde cero una vez se levantase el estado de alarma, de modo que la “reanudación” prevista en el RD 463/2020 se sustituye por un “reinicio” del cómputo de los plazos. Sostiene la Fiscalía que el precepto citado afecta igualmente al plazo máximo de instrucción, de modo que el plazo suspendido por mor del estado de alarma se reiniciaría con ocasión del fin del estado de alarma, comenzando nuevamente a contarse desde cero.
En efecto, dice la Fiscalía en su informe:
“Por todo ello, la interpretación correcta del cómputo de plazos del artículo 324 LECrim, en relación con el art. 2.1 del Real Decreto-ley 16/2020, sería la siguiente:
- Con carácter general, las diligencias de instrucción se practicarán durante el plazo máximo de seis meses a contar desde el día siguiente hábil al cese del estado de alarma (art. 324.1, párrafo 1, LECrim).
- En aquellas causas en que la instrucción haya sido declarada compleja, el plazo de instrucción será de dieciocho meses a contar desde el día siguiente hábil al cese del estado de alarma (art. 324.2, párrafo 1, inciso primero, LECrim).
- En aquellas causas en que la instrucción haya sido prorrogada por igual plazo de dieciocho meses o uno inferior, este concreto plazo prorrogado se computará desde el día siguiente hábil al cese del estado de alarma (art. 324.2, párrafo 1, inciso segundo, LECrim).
- En los supuestos excepcionales en que el instructor haya fijado un plazo máximo para la finalización de la instrucción, este concreto plazo máximo comenzará a computarse desde el día siguiente hábil al cese del estado de alarma (art. 324.4 LECrim).”
Con ello, concluye la Fiscalía, se evita que el COVID-19 genere impunidad.
Pues bien, un correcto enfoque de la cuestión planteada (es decir, si la interpretación de Fiscalía es o no correcta a la luz de nuestro ordenamiento jurídico) exige analizar, en primer lugar, si el plazo del art. 324 LECrim está afectado por las suspensión prevista en la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo y, en segundo lugar, caso de entender que se encuentra suspendido, si con el levantamiento del estado de alarma se procedería a reanudar los plazos suspendidos o, por el contrario, a reiniciarlos.
- La primera cuestión que ha de ser estudiada, por consiguiente, es la relativa a si el RD 463/2020 afecta al plazo máximo para instruir las causas penales.
La Disposición adicional segunda del RD 463/2020 establece en su primer apartado:
“Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”
No cabe duda de que la norma se aplica a todos los plazos procesales, entendiendo por plazos procesales los plazos previstos “para las partes” en las leyes procesales.
Tampoco debiera caber duda de que la norma no se aplica a los plazos, aun previstos en leyes procesales, para ejercitar acciones, plazos cuya suspensión viene garantizada no por la Disposición Adicional segunda, sino por la Disposición Adicional cuarta del RD 463/2020, en cuya virtud:
“Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”
Por ejemplo, el plazo previsto para ejercitar la demanda de revisión de una sentencia (cinco años desde que se publica la sentencia que se pretende impugnar y tres meses desde que aparecen los documentos decisivos, el cohecho, fraude, etc., art. 512 LEC 1/2000), el de presentar la demanda ejecutiva (sometido a la caducidad del título, art. 518 LEC) o el de interponer un recurso contencioso administrativo (dos meses, según el artículo 46 de la LJCA 29/1998).
Código Penal. Comentarios y Jurisprudencia. 4 tomos (5.ª ed.)
Y, desde luego, no se aplica a ciertos plazos que, aún previstos en las normas procesales, no son plazos procesales en sentido estricto: piénsese, por ejemplo, en el plazo máximo de duración de la prisión preventiva (uno o dos años y dos o cuatro en caso de prórroga) del art. 504 LECrim.
Por consiguiente, la suspensión, pese a la dicción literal del precepto, no se aplica a todos los plazos que aparecen recogidos en las leyes procesales, sino que en principio sólo resulta de aplicación a los plazos que confieren las leyes procesales a las partes en el seno de un procedimiento judicial iniciado (si no está iniciado, la suspensión tiene su fundamento en la Disposición adicional cuarta del RD 463/2020, como hemos dicho anteriormente).
Lo anterior conduciría igualmente a excluir de la suspensión al plazo de duración de la instrucción de las causas penales, previsto en el art. 324 LECrim (seis meses, sin perjuicio de la posibilidad de su prórroga por dieciocho meses), pues es un plazo que, si bien está previsto en las leyes procesales y afecta a un procedimiento judicial iniciado, no es un plazo conferido a las partes.
Sin embargo, el plazo de instrucción sí se encuentra suspendido por la Disposición adicional segunda del RD 463/2020, como se deduce de una interpretación sistemática del primer apartado y del segundo de la referida disposición adicional, que viene a indicar:
“En el orden jurisdiccional penal la suspensión e interrupción no se aplicará a los procedimientos de habeas corpus, a las actuaciones encomendadas a los servicios de guardia, a las actuaciones con detenido, a las órdenes de protección, a las actuaciones urgentes en materia de vigilancia penitenciaria y a cualquier medida cautelar en materia de violencia sobre la mujer o menores.
Asimismo, en fase de instrucción, el juez o tribunal competente podrá acordar la práctica de aquellas actuaciones que, por su carácter urgente, sean inaplazables”.
En efecto, si la norma prevé que los procedimientos penales no se suspenderán en ciertos casos (habeas corpus, actuaciones de guardia o aquellos supuestos en los que el instructor acuerde la práctica de ciertas actuaciones) es precisamente por el hecho de que la regla general es la suspensión del procedimiento de instrucción (de otro modo no se entiende la excepción), de lo que podemos deducir que el plazo máximo para concluir la instrucción está suspendido por aplicación de la Disposición adicional segunda del RD 463/2020.
Por consiguiente y a modo de resumen de lo hasta ahora expuesto podemos afirmar que los procedimientos de instrucción de causas penales están suspendidos, afectando la suspensión tanto a los plazos conferidos por las leyes procesales a las partes en el procedimiento como al propio procedimiento y, por tanto, al plazo máximo para terminar la instrucción, plazo de instrucción que se encuentra pues suspendido (salvo que el juez de instrucción haya decidido practicar alguna diligencia, en cuyo caso ha de entenderse alzada la suspensión legalmente acordada).
Acierta pues el informe de Fiscalía en su punto de partida (prácticamente una premisa del informe, aunque dicha premisa debiera haber sido, al menos mínimamente, justificada o razonada por el Ministerio Público, pues no resulta obvia y tiene consecuencias de calado, como veremos luego).
- Una vez dilucidado que el plazo de instrucción de las causas penales queda, en línea de principio, suspendido por el RD 463/2020 hemos de plantearnos si, una vez se produzca el levantamiento del estado de alarma, se “reanudará” el plazo (como prevé la DA segunda del referido decreto de alarma) o, si como sostiene la Fiscalía, se “reiniciará” el citado plazo.
Debemos partir de lo dispuesto en el artículo 2.1 del Real Decreto Ley 16/2020:
“Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquél en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente”.
Como puede verse con facilidad, el precepto implica una corrección de las consecuencias recogidas en el RD 463/2020, ya que si éste preveía la reanudación de los plazos suspendidos, el RDL 16/2020 contempla el reinicio de dichos plazos, que computarían, por tanto, desde cero.
Pues bien, la interpretación la Fiscalía (que el plazo máximo de instrucción suspendido por el RD 463/2020 se reiniciará con el levantamiento del estado de alarma, por aplicación del artículo 2 del RDL 16/2020, de 28 de abril) no es sostenible por varias razones:
1º. En primer lugar, utilizando un criterio sistemático, concluiremos que el artículo 2.1 del RDL 16/2020 se aplica únicamente a los plazos previstos “para las partes” en las leyes procesales y dentro de un procedimiento judicial ya iniciado, sin que resulte de aplicación, por un lado, a los plazos previstos en las leyes procesales ajenos a un procedimiento iniciado (caso de la demanda de revisión de sentencias, de la demanda ejecutiva o del plazo para recurrir un acto en vía contencioso administrativa; plazos que se reanudan y no se reinician; se reanudan y no se reinician porque es la reanudación y no el reinicio de los plazos el efecto normal de la suspensión de un plazo, consecuencia que debe serle aplicada al no tener prevista otra la DA cuarta del RD 463/2020) ni, por otro, a los plazos que estando previstos en las leyes procesales no son plazos procesales (por ejemplo, la prisión preventiva; nadie en su sano juicio `puede entender que se reinicie el cómputo de la prisión preventiva de aquél que se encontrase en esa situación cuando comenzó el estado de alarma, por mucho que ese plazo esté previsto en el artículo 504 de la LECRIM, norma procesal); ni tampoco al plazo máximo para terminar la instrucción penal.
Prueba de ello (que se refiere únicamente a plazos procesales conferidos a las partes por las leyes procesales) es que el propio artículo 2 establece en su segundo apartado otra regla que resulta únicamente de aplicación de nuevo a los plazos conferidos a las partes:
“Los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento la suspensión de los plazos procesales suspendidos, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para la interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora”.
Por tanto, un criterio sistemático (interpretando unas normas por las otras) nos lleva a pensar que el reinicio no se aplica al plazo máximo para instruir las causas penales, que habría sido suspendido y se “reanudaría” por mor del RD 463/2020 (Disposición adicional 2ª) cuando se levantase el estado de alarma.
2º. En segundo término, un criterio hermenéutico de carácter teleológico (también previsto en el art. 3 del Código Civil) conduce a la misma conclusión: en efecto, la finalidad de la norma no es ampliar el plazo de la instrucción de las causas penales, sino facilitar a las partes en el procedimiento el cumplimiento de sus trámites procesales, evitando, en la medida de lo posible, que la situación derivada del estado de alarma perjudique el derecho a la tutela efectiva. Precisamente por ello los plazos suspendidos se reinician y no se reanudan, como preveía el RD 463/2020. Ése es el sentido de que la Exposición de Motivos del RDL 16/2020 indique que “debe garantizarse que la vuelta a la normalidad, una vez se reactiven los plazos y el servicio de notificaciones, no suponga un colapso de las plataformas para presentación de escritos y demandas, y que los juzgados y tribunales puedan dar respuesta a todos ellos, así como que los profesionales que se relacionan con la Administración de Justicia tengan el tiempo necesario para preparar los escritos procesales en aras a proteger el derecho de defensa de sus clientes y representados”
3º. En tercer lugar, porque la interpretación que realiza la Fiscalía es, sencillamente contraria a la Constitución y, en cuanto tal, inaceptable e inasumible.
Inconstitucional, por un lado, por vulnerar el derecho a un proceso con todas las garantías y sin dilaciones indebidas, que consagra el art. 24.2 CE, en relación con el derecho fundamental (aunque de configuración legal) a la tutela efectiva del 24.1. Es cierto que no puede considerarse que exista un derecho constitucionalmente reconocido a un plazo de duración concreto de las actuaciones instructoras, excluyendo cualquier otra fórmula legalmente establecida (ya sea no fijar un plazo concreto ya lo sea hacerlo más o menos prolongado en el tiempo), pero no lo es menos que el investigado, desde que se dirige contra él el procedimiento penal, tiene derecho a que la instrucción finalice en el plazo previamente configurado por la norma vigente al tiempo de iniciar el procedimiento.
Esa garantía del procedimiento implica el derecho a que no se practiquen actuaciones instructoras fuera del plazo legalmente establecido como máximo de la instrucción, salvo que hubieran sido acordadas antes de la expiración del referido término, en cuyo caso será válida su práctica incluso con posterioridad a la finalización del referido plazo máximo establecido legalmente. Sancionando el quebrantamiento de la norma con la invalidez de la prueba obtenida de ese modo, sin perjuicio de que la misma pueda ser practicada en el plenario, en juicio oral.
Como decimos, la interpretación de fiscalía vulnera esa garantía procesal y resulta inconstitucional por infracción del derecho a la tutela efectiva en relación al derecho con todas las garantías y sin dilaciones indebidas.
Pero la interpretación resulta asimismo contraria al artículo 9.3 CE, que garantiza los principios de seguridad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en relación con la irretroactividad de disposiciones no favorables de derechos individuales, habida cuenta de que no resulta aceptable (desde la perspectiva constitucional) entender que una norma favorable a los derechos del investigado (que la instrucción tenga un plazo máximo de duración trascurrido el cual no cabe que puedan practicarse diligencias de investigación que no hubieran sido acordadas con anterioridad a la expiración referido plazo, bajo sanción de invalidez de la prueba practicada contraviniendo esa norma/garantía, como declaran las Sentencias del Tribunal Supremo 470/2017, de 22 de junio (SP/SENT/915442) y 214/2018, de 8 de mayo (SP/SENT/949908), si bien no es una jurisprudencia unánime, parece la más acertada) pueda aplicarse con efecto retroactivo a procedimientos ya iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la norma (a mitad del partido no pueden cambiarse las reglas procesales penales, salvo que se haga a favor del investigado).
Por tanto, entendemos que la Fiscalía yerra con su interpretación ya que, por un lado, el RDL 16/2020 no resulta de aplicación al plazo máximo de duración de las instrucciones penales (de suerte tal que el plazo suspendido se reanuda una vez se levante el estado de alarma); y, por otro, si el RDL 16/2020 dijera lo que la fiscalía dice que dice (que no es el caso), lejos de evitar la impunidad del COVID-19, como pretende, la estaría generando, pues al estar, en tal caso, viciada de inconstitucionalidad la norma, su aplicación daría lugar a actuaciones procesales de investigación posteriores al plazo máximo que acabarían siendo declaradas inválidas por tal motivo-
Porque, en definitiva, lo esencial no es el fin, sino la elección de los medios que conducen a ese fin.
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