- Sobre la obligación de resolver
Por todos es conocido que las Administraciones Públicas tienen obligación de resolver expresamente todos los procedimientos, tanto los iniciados a instancia de parte como los que ellas mismas inicien de oficio. Así se lo impone el art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -SP/LEG/18504- (LPACAP, en lo sucesivo): “La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación”
Sobre este mandado de resolver expresamente debemos hace dos apreciaciones. La primera; que sólo se encuentran tasadas excepciones -de puro sentido común-, como son los casos en que el procedimiento finalice mediante pacto o convenio con el Administrado (éste, sustituye obviamente a la resolución) o el de los procedimientos que únicamente están sujetos a declaración responsable o comunicación previa (en ellos la Administración se limita a comprobar a posteriori que en efecto cumplíamos los requisitos de aquella declaración). La segunda; y más importante apreciación, que, desgraciadamente, las Administraciones incumplen con demasiada frecuencia esta obligación, obligando a los ciudadanos a entender resueltos los procedimientos mediante la ficción del acto presunto o silencio administrativo, ya sea de efecto positivo (estimatorio) o negativo (desestimatorio).
En efecto, ¿Cuántas veces hemos tenido que acudir a los Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa recurriendo contra el silencio? Hasta la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -SP/LEG/2922- (LJCA, en adelante) contempla un plazo específico para recurrir los actos producidos por silencio administrativo (art. 46.1: “…el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto”). Sí, ya sé que ese plazo ha sido declarado inaplicable por abundante doctrina tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo (bajo el argumento de que la Administración no puede beneficiarse de su propio incumplimiento) pero es que el legislador sí lo ha previsto, lo que nos hace a la idea de que es más que habitual que la Administración no dicte resolución expresa.
- Sobre las costas procesales
Llegados a este punto, tenemos que preguntarnos qué tiene que ver el incumplimiento de la obligación de resolver con la condena a las costas del proceso judicial. Pues bien, la clave está en pensar, ¿Es justo que se me impongan las costas procesales si pierdo un recurso interpuesto contra el silencio administrativo? Justo o no, lo cierto es que es lo que acaba ocurriendo.
El régimen de imposición de las costas procesales (en primera instancia) se regula por el artículo 139.1 de la ya citada LJCA. Hasta el año 2011 la condena en costas se regía por el criterio de la mala fe o temeridad (decía así el artículo: “impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad”). Desde finales del año 2011, y como consecuencia de la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal -SP/LEG/7987-, se pasó a fijar como criterio de imposición de costas en primera instancia el del vencimiento objetivo, salvo que se apreciasen “serias dudas de hecho o de derecho”. Así lo comprobamos en la actual redacción del art. 139.1: “En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho”.
Pues bien, tanto en la situación existente hasta 2011 (imposición de costas en caso de sostener la acción con mala fe o temeridad), como en la actual situación (costas al que pierde el proceso salvo dudas de hecho o de derecho), el silencio administrativo podría jugar un papel esencial. Me explico:
- Vigente el criterio de la temeridad, muchas veces los ciudadanos se veían obligados a recurrir contra el silencio administrativo (la Administración no había contestado a sus pretensiones en la vía administrativa previa) y, finalmente, y tras un largo y costoso proceso judicial, el Tribunal le otorgaba la razón al particular y condenaba a la Administración a satisfacer al ciudadano lo que este ya le había pedido en la previa y preceptiva vía administrativa previa. ¿Y la Administración se iba de “rositas”? ¿Qué pasaba con los gastos procesales -al menos el de abogado obligatorio- en los que había tenido que incurrir el ciudadano para que se le reconociera su derecho? Como muchos vivimos y otros, más jóvenes, podéis imaginar, la regla general (si hubo alguna contada excepción no la conocí) era que no se imponían las costas a la Administración puesto que no se apreciaba que esta hubiera actuado con temeridad o mala fe.
Esta polémica jurídica ya fue en su momento sacada a la luz por Sepín, a través de su siguiente Encuesta Jurídica planteada a expertos juristas administrativistas: “En el supuesto de silencio administrativo, si se estima el recurso, ¿la condena en costas a la Administración debe ser preceptiva?” (SP/DOCT/3845. Noviembre 2008). Aun cuando la mayoría de los encuestados estaban de acuerdo en que era necesaria una modificación del sistema, puesto que obligar a los particulares a acudir a la vía jurisdiccional sin siquiera conocer los motivos de la desestimación de su pretensión, sería una razón fundada para que se ordenara por la Ley la imposición a la Administración de la correspondiente condena en costas, lo cierto es que, en línea con los tribunales de justicia, consideraban que esa mala fe o temeridad prevista por el legislador no podía forzarse para considerar incluidos los casos de falta de resolución expresa en la vía administrativa.
En definitiva, que, tras una vía administrativa preceptiva y larga (el silencio se produce tras la expiración del plazo máximo -3 meses, 6 meses, 1 año, quizá más- para resolver el concreto procedimiento, según el art. 21.2 LPACAP), el ciudadano se veía obligado a incurrir, al menos, en el gasto de contratación de un abogado para finalmente, mucho tiempo después, obtener una sentencia que le reconocía aquello que mucho tiempo atrás reclamó a la Administración y que esta ni tan siquiera le contestó explicándole el motivo de la denegación.
- En la actualidad, que el criterio es el del vencimiento, también el silencio administrativo es susceptible de generar situaciones, a mi modo de ver, claramente injustas para el Administrado. En este caso no cuando aquel obtiene una sentencia estimatoria sino, al contrario, cuando nos vemos obligados a recurrir contra el silencio y finalmente obtenemos una sentencia que desestima nuestras pretensiones, confirmando la legalidad del “acto presunto”. ¿En dónde radicaría en este caso la posible injusticia? en el 99% de los casos se aplica con automatismo el criterio del vencimiento del art. 139.1 sin embargo, es extraordinariamente excepcional, que la sentencia exonere las costas argumentando “que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho”. Pues bien, si un ciudadano se ha visto obligado a acudir a los Tribunales sin saber cuál o cuáles eran los argumentos por los que su pretensión no era acogida por la Administración, ¿ello no justificaría que se entendiera que el caso presentaba dudas y, por lo tanto, la exoneración de la condena en costas?
- La postura del TS: poco motivo de alegría para el ciudadano
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta interesantísima cuestión (recordemos que afecta a todas las sentencias que desestimen recursos contra el silencio administrativo) y, lo ha hecho hasta en dos ocasiones, por lo que su postura reflejada ya en la Sentencia 376/2020, de 12 de marzo (SP/SENT/1050786) se ha visto totalmente ratificada en su más reciente Sentencia 1443/2022, de 8 de noviembre de 2022.
La cuestión que se le planteaba en ambos casos al Tribunal Supremo y sobre las que apreció que si concurría interés casacional para la fijación de doctrina consistía en determinar si deben imponerse las costas procesales al administrado cuando la demanda se dirija frente a la desestimación presunta en vía administrativa por falta de respuesta de la Administración en el plazo legalmente previsto.
En el último de los casos, lo que solicitaba el recurrente que se fijase como doctrina era que como norma general se entendiera que concurren dudas de hecho o de derecho cuando el administrado acude a la vía jurisdiccional recurriendo un acto administrativo presunto desestimatorio o, subsidiariamente, que al menos en esos mismos casos no procede la imposición de las costas procesales en su totalidad.
La respuesta en ambas sentencias es, como ya advertía, poco esperanzadora para el Administrado y muy alejada de esa doctrina que pretendía la parte recurrente en la sentencia 1443/2022. El TS viene a decir que sí, que se podrán apreciar serias dudas de hecho o de derecho, pero como en cualquier otro litigio, sin que la circunstancia de que la Administración hubiera incumplido su obligación de resolver en vía administrativa pueda emplearse como argumento general para evitar la imposición de las costas al ciudadano.
Esta es la doctrina que expresamente fijaba la sentencia dictada el pasado mes de noviembre de 2022: “Ratificando la doctrina fijada en nuestra Sentencia nº 376/20, de 4 de marzo (casación 7.708/18), declaramos que la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza”.
Es decir, seguirá siendo completamente infrecuente que el Juez o Tribunal sentenciador hagan especial pronunciamiento exonerador de costas bajo el argumento de que el silencio administrativo fue el que provocó la existencia de dudas de hecho o derecho.
Sobre esas “dudas”, la también citada Sentencia 376/2020, de 12 de marzo nos explicaba lo siguiente: “En efecto, no puede perderse de vista que en mismo artículo 139.1º de la Ley Jurisdiccional, establece una excepción al criterio del vencimiento, el de aquellos supuestos en que el Tribunal sentenciador " aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Bien es verdad que esas "dudas" (" tener dificultad para decidirse por una cosa o por otra"), deben entenderse referidas a las pretensiones que se accionan en el proceso, en el sentido de que no existe evidencia sobre la procedencia o no de dichas pretensiones, conforme a las normas y jurisprudencia aplicables, generando esa dificultad sobre la aceptación o no de las mismas. Y será el debate procesal el que podrá poner de manifiesto su concurrencia o no cuando el objeto del recurso sea un acto presunto, en el bien entendido de que salvo supuestos de extrema evidencia, una cierta dificultad es consustancial a todo proceso en que los derechos más palmarios pueden verse dificultados por cuestiones de las más variadas naturalezas, incluidas las procesales; de ahí que la existencia de esas dudas deben suponer un plus de dificultad.
Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que no caben criterios generales en la interpretación del precepto, sino que deberá estarse al caso concreto y determinar, atendidas las circunstancias del mismo, determinar cuando existe ese presupuesto legal, con la ineludible exigencia de que esa valoración se razone en las resoluciones que decidan sobre las costas, como expresamente y reforzadamente impone el referido artículo 139.1º”.
Las costas procesales en la jurisdicción contencioso-administrativa