Miguel Guerra Pérez
Director de Sepín proceso civil. Abogado
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Introducción
Cuando se publicó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, (SP/LEG/28571), en vigor desde ese mismo sábado 14 de marzo, y prorrogado -por ahora- hasta el día 9 de mayo, en seguida se planteó una fuerte discusión doctrinal sobre qué pasaría cuando cesase el Estado de Alarma con los plazos procesales, y sustantivos de caducidad y prescripción que quedaban suspendidos (DDAA 2ª,3ª y 4ª) .
La redacción deficiente de la DA Segunda, en seguida, dio lugar a múltiples interpretaciones tal y como ya tuve ocasión de denunciar. Para solucionarlas, hemos asistido a diversas propuestas resaltando la que se contenía dentro de las trece propuestas que elevó el CGPJ al Ministerio de Justicia el día 20 de abril y que finalmente no ha visto la luz.
La solución, la encontramos finalmente en el art. 2 del RD Ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (SP/LEG/29541) que da una solución diametralmente opuesta a la propuesta por el Consejo General del Poder Judicial pues opta por un reinicio de los plazos. ¿Es más acertada?¿Es más justa?¿Ocasionará aún mayor retraso en retraso en la Justicia? Casi seguro que nuevamente las opiniones estarán divididas.
Analicemos cronológicamente la regulación.
1.-Regulación inicial: RD 463/2020 y suspensión de plazo
El Real Decreto regulador del estado de Alarma introdujo importantes efectos en la suspensión de los plazos procesales, administrativos y sustantivos de caducidad y prescripción.
Así determinaba su Disposición Adicional Segunda la suspensión de plazos procesales con una serie de excepciones:
“1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. 2. En el orden jurisdiccional penal la suspensión e interrupción no se aplicará a los procedimientos de habeas corpus, a las actuaciones encomendadas a los servicios de guardia, a las actuaciones con detenido, a las órdenes de protección, a las actuaciones urgentes en materia de vigilancia penitenciaria y a cualquier medida cautelar en materia de violencia sobre la mujer o menores. Asimismo, en fase de instrucción, el juez o tribunal competente podrá acordar la práctica de aquellas actuaciones que, por su carácter urgente, sean inaplazables. 3. En relación con el resto de órdenes jurisdiccionales la interrupción a la que se refiere el apartado primero no será de aplicación a los siguientes supuestos…”
Igualmente, en la Disposición Adicional Tercera, procedía a la suspensión de plazos administrativos:
«1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. 2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo. 4. La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma”. Finalmente; la Disposición adicional cuarta afectaba a los plazos sustantivos de prescripción y caducidad. “Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”.
Posteriormente el artículo 42 del Real Decreto-Ley 8/2020, tras la declaración del Estado de Alarma y durante el tiempo que dure esa situación o sus prórrogas, queda suspendido el plazo de caducidad de los siguientes asientos registrales.
Crítica
Las críticas no se hicieron esperar y es que el precepto desde el punto de vista de técnica legislativa no era un modelo de claridad por los siguientes motivos:
A.- Confusión de conceptos y efectos de las disposiciones Adicionales entre prescripción, y caducidad así como suspensión e interrupción.
Ello se puso de inmediato de manifiesto por la Abogacía del Estado “Consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento que pierda vigencia la suspensión de los plazos previstos por el RD 463/2020. interpretación de la disposición adicional tercera” que denunciaba las imprecisiones conceptuales de la redacción.
Como señalaba la Abogacía del Estado los conceptos “término” y “plazo” no son sinónimos, refiriéndose el “término” al señalamiento de un determinado día; y el “plazo” al periodo de tiempo existente entre un día inicial y un día final.
Tampoco, añadía, son sinónimos los conceptos “suspensión” e “interrupción”. En efecto, la suspensión de un plazo implica que el mismo se detiene, reanudándose, cuando la causa ha desaparecido y ponía un ejemplo si un plazo de 30 días se suspende en el día 15, en el momento de la reanudación quedarán sólo otros 15 para que expire. Por el contrario, en los casos en los que legalmente está prevista la “interrupción” de un plazo, una vez que tiene lugar el acto interruptivo, el plazo vuelve a contar desde cero, volviendo a nacer en toda su extensión y quedando sin efecto el tiempo del plazo hasta entonces transcurrido.
Ante estas imprecisiones técnicas, concluía la Abogacía del Estado, atendiendo al espíritu de la norma:
“…es el de establecer que los plazos procedimentales a los que se refiere quedan suspendidos en el momento de la declaración del estado de alarma, reanudándose por el período que restare cuando desaparezca dicho estado de alarma, inicial o prorrogado, sin que en ningún caso vuelvan a empezar desde cero. Es decir, se “reanudan” pero no se “reinician”. Dado que, como ha quedado dicho, se está en presencia de cargas para los interesados, éstos tuvieron la facultad de cumplimentar el trámite de que se tratara antes de la declaración del estado de alarma, y esos días que dejaron pasar no se recuperan ya, sin perjuicio de que, cuando acabe dicho estado excepcional, vuelvan a tener la posibilidad de cumplimentar el trámite en el tiempo que les restare antes de la expiración del plazo”.
B.- Falta de cobertura legal de tal Disposición.
Igualmente y como puso de manifiesto el Letrado J. Ignacio Trillo Garrigues en la sesión del foro procesal del Fide celebrada el día 15 de abril sobre “suspensión de los plazos procesales de prescripción y caducidad durante el estado de alarma y consecuencias de cara al futuro” La Disposición Adicional 2ª del RD 463/2020, de 14 de marzo viene a suspender los plazos procesales, sin cobertura legal pues, “no figura entre las facultades inherentes a la declaración de estado de alarma la supresión de los plazos procesales, al no sólo quedar excluida de su aplicación la función jurisdiccional, como poder del Estado, sino porque además la ratio legis que el RD emplea afecta enteramente a razones de movilidad con el fin de impedir la contaminación por el Covid 19 de las sedes y funcionarios de la administración de justicia, de los profesionales (abogados, procuradores y otros) que ante la jurisdicción ordinaria intervienen y de las partes y del público en general que pudiera tener acceso a las vistas. Ciertamente ello podría suponer una extralimitación legal en tanto en cuanto sobrepasa la habilitación legal contenida en el tan citado artículo 11 de la LO 4/1981, de 1 de junio, en tanto y en cuanto supone de facto la suspensión del derecho a la tutela judicial efectiva”
C.- Finalmente se planteaba la cuestión de que pasaría con los plazos una vez cesara el estado de alarma.
Me pronuncié sobre la cuestión en “Preguntas y respuestas ante la suspensión de los plazos procesales y sustantivos consecuencia del Estado de Alarma” (SP/DOCT/98458) donde ya me cuestioné las dudas expuestas sobre el dies ad quem de los plazos por días y por meses y donde expuse varias soluciones posibles entendiendo que la clave la proporcionaba la expresión “se reanudará”.
– En los plazos por días, la solución era aparentemente sencilla como exponíamos con un ejemplo: Sentencia notificada el jueves 12 de marzo. Si queremos recurrir en apelación civil (20 días) habrá pasado un día el 13 viernes. Pues bien, una vez acabado el estado de alarma o sus prórrogas, habría que reanudar el plazo de 19 días. Este es mi criterio. No podía ser otro porque el estado de alarma no puede servir para otorgar un plazo aún mayor al fijado legalmente.
– En los plazos por meses o años el tema era más complejo. Ello es así porque, en este caso, los plazos se computan de fecha a fecha, es decir, vencen el mismo día en que se produce la notificación, publicación o silencio administrativo del mes o año de vencimiento. En ese supuesto había varias opciones posibles:
a) Aplicar la doctrina del Contencioso Administrativo donde el TS entiende que una notificación el 15 de julio, con un mes de plazo, vence el 15 de septiembre porque no cuenta para nada.
b) Considerar irrelevante la suspensión cuando el dies ad quem estaba fijado una vez cesara el estado de alarma, por ejemplo, en junio de 2020. Dicha interpretación aunque es la mas sencilla, según mi criterio, desde luego no era sostenible a la vista de las Adicionales del RD regulador del estado de alarma.
c) La tercera opción posible que ponía de relieve otro sector de la doctrina consistía en aplicar la jurisprudencia que señala que cuando se suspende el cómputo del plazo por meses, los días que restan una vez levantada la suspensión se suman por días naturales (STS de 21 de enero del 2016, rec.2917/2013). En consecuencia, lo que procede es añadir al día de vencimiento del plazo todos los días naturales en los que este quedó en suspenso como consecuencia del Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas. Esta es la opción por la que se inclinó la propuesta del CGPJ.
d) La última opción que ni siquiera me planteé -a la vista de la redacción legal- es la que los plazos se reiniciaran.
3.- Propuesta FALLIDA de solución del Consejo General del Poder Judicial de 20 de abril de 2020 al Ministerio de Justicia
El CGPJ, el día 20 de abril consciente de la polémica existente planteó 13 propuestas al Ministerio de Justicia con la finalidad de su inclusión en el RD Regulador del Estado de Alarma.
Entre ellas, la medida primera, iba dirigida a intentar solucionar el problema de la reanudación de los plazos procesales cuando cesara el Estado de Alarma reconociendo el propio CGPJ que es ”el aspecto que ha generado mayor controversia interpretativa de las previsiones del Real Decreto 462/2020 en materia de plazos” y así dispone:
“1. Los órganos judiciales y administrativos competentes señalarán, de oficio, un nuevo término en todos los casos de suspensión de actuaciones sometidas a término con motivo de la declaración del estado de alarma.
El nuevo término se señalará a la mayor brevedad desde el cese de la vigencia del estado de alarma conforme a criterios de antigüedad y de mayor urgencia.
2.- Los plazos procesales o administrativos que hubieran quedado suspendidos o interrumpidos se reanudarán, por el tiempo restante, el primer día en que el estado de alarma no esté vigente.
En los plazos establecidos por días, los restantes se computarán como hábiles o naturales según que el plazo interrumpido o suspendido se hubiese establecido en días hábiles o naturales.
En los plazos establecidos por meses o años, para determinar el día final del plazo se adicionarán a partir del día de vencimiento ordinario, computado de fecha a fecha, los días naturales del periodo de interrupción o suspensión.
3.- Se exceptúa de lo dispuesto en el apartado anterior el cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, que se computará conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional 8ª del RDL 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19. Dichos plazos se reiniciarán y se computarán en su totalidad a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma.
4.- Los plazos de prescripción y caducidad de acciones y derechos suspendidos durante la vigencia del estado de alarma se reanudarán por el período que restase cuando se alce el estado de alarma, aplicando las reglas de cómputo establecidas en el párrafo segundo”.
Conclusiones:
Así pues, se intentaba dar soluciones a algunos de los problemas planteados con las siguientes propuestas:
1. Cuando cesara el estado de Alarma los Juzgados y Tribunales de oficio, debían señalar un nuevo término para vistas, comparecencias…. lo cual no es más que la aplicación del impulso de oficio.
2. La previsión de que se haría teniendo en cuenta los criterios de antigüedad y preferencia no es más que la aplicación de los principios generales de la normativa rituaria.
3. La voluntariedad de que se señalara “a la mayor brevedad” no deja de ser una manifestación de buenismo ante una justicia bastante saturada a la que seguramente habrá de añadirse el colapso que se anuncia.
4. Cuando hablabamos de plazos no era necesaria ninguna resolución pues los plazos se reanudarían automáticamente en cuanto cesara el Estado de Alarma. Cuestión distinta -merecedora de otro post- es si se podrán o no presentar escritos que al amparo del art.134 LEC pidan una nueva suspensión alegando la fuerza mayor.
5. En los plazos por días, la solución propuesta era sencilla: sumar los días hábiles restantes que quedaban cuando se suspendió, el 14 de marzo las actividades procesales, a sumar desde el día del cese del Estado de Alarma excluyendo lógicamente los días inhábiles (sábados, domingos, festivos nacionales, autonómicos y locales).
6. En los plazos por meses, el propio Consejo daba la solución, que consistía en añadir los días naturales que dure el estado de alarma y nos ponía un ejemplo.
Cuando el plazo estaba señalado por meses, pasaba por mantener el cómputo inicial como si no se produjese la suspensión, y después añadía a la fecha ordinaria de finalización del plazo los días naturales de suspensión lo cual dependería de lo que durarse el estado de alarma.
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E incluso el CGPJ en una labor didáctica incluía un supuesto práctico:
Supuesto: plazo de dos meses que se iniciaba el día 20 de enero. Fecha de vencimiento 20 de marzo.
– El plazo se suspendió el día de vigencia de estado de alarma, esto es el 14 de marzo.
– Si se alzara la suspensión el día 5 de mayo, que sería el primer día en el que la suspensión no estaría vigente, lo que supone un total de 52 días naturales de suspensión.
– Para determinar el día final del plazo, se computaría la fecha de manera ordinaria (esto es, prescindiendo de la suspensión), lo que suponía que el plazo iniciado el 20 de enero concluiría el 20 de marzo, y a partir de ese día se suman los 52 días naturales de suspensión, lo que trasladaba el día final al 11 de mayo.
– En definitiva, es la forma en cómo los seis días que mediaban entre el día de suspensión (14 de marzo) y el día inicial de finalización (20 de marzo) se trasladaban al día de alzamiento de la suspensión (5 de mayo) determinando un nuevo día de finalización (11 de mayo), de forma que la suspensión produce un efecto totalmente neutro sobre la duración del plazo en términos de cómputo.
Lógicamente si sumados los días naturales de suspensión venciera un día inhábil se prorrogará al día siguiente hábil.
Finalmente es importante resaltar que esta misma regla se aplicaría a los plazos sustantivos de prescripción y caducidad (número 4 de la propuesta).
Ignoramos los motivos pero esta propuestas finalmente NO SALIÓ ADELANTE.
4.- La solución del RD Ley 16/2020: el reinicio de los plazos
Regulación
El RD Ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (en vigor desde el día 30) aborda el tema en el art. 2 que dispone:
“1. Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente.
2.-Los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para el anuncio, preparación, formalización o interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora.
Lo dispuesto en el párrafo anterior no se aplicará a los procedimientos cuyos plazos fueron exceptuados de la suspensión de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo”.
Conclusión
Es decir en la norma finalmente aprobada, el Ministerio de Justicia -curiosamente en contra de lo que afirmaba la Abogacía del Estado del propio Ministerio en su Consulta de 20 de marzo- de la propuesta del CGPJ y de la discusión doctrinal que se había centrado en el dies ad quem de la reanudación de los plazos señala que los plazos volverán a computarse desde su inicio.
- Sigue confundiendo y hablando de términos y plazos equiparando unos y otros en la redacción algo que me parece inaudito. No entiendo esta persistencia en errores conceptuales ni que se vaya en contra de conceptos tradicionales de derecho procesal donde los plazos son de caducidad y por ello no se interrumpen -como bien señalaba la Abogacía del Estado- sino que se suspenden y por ello ha de reanudarse el cómputo donde se quedó y no comenzar de nuevo. Ya se sabe que el hombre -véase el legislativo- es el único animal que tropieza dos veces en la misma piedra.
- La norma señala que volverán a computarse desde su inicio.
– Entiendo que en los casos de términos no hay problemas porque, aunque la norma no sea clara, el Juzgado deberá hacer un nuevo señalamiento que dependerá de criterios de preferencia y urgencia y en su defecto por el orden legal.
– En los casos de plazos la norma no distingue entre plazos por días y por meses pero si parece claro que opta por su reinicio.
- Así señala que el primer del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente. Aquí habría que distinguir:
– Si el procedimiento correspondía a una actuación esencial, supuesto en el que no estaba suspendido el procedimiento, no resultaría de aplicación.
– Por el contrario, si estamos ante actuaciones no esenciales, aunque desde el 15 de abril pueden presentarse escritos iniciadores y de tramitación (Acuerdo de la Comisión Permanente y Resolución del Ministerio de 13 de abril) como los plazos estan suspendidos pues se tramitaban hasta que se abría plazo una vez que se alce el estado de Alarma, el plazo legal volverá a computarse el plazo desde el día siguiente al alzamiento y entiendo que ante el silencio legal da igual que sea por días o por meses.
Hay pues un regalo de días o meses pues y la previsión de que el plazo “se reanudaría” de la Adicional Segunda y de la propuesta del CGPJ de abril ya no tiene valor.
Ello supone que no se tiene en cuenta los días consumidos o transcurridos antes del 14 de marzo día en que se declaró el Estado de Alarma.
Ej- Los cinco días para alegaciones de una declinatoria computarán desde el día siguiente a aquel en que se alce el Estado de Alarma aunque antes de su declaración hubieran transcurrido dos.
Pero ¿y en los plazos por meses o años? Si se aplicar esto ¿volveríamos a tener todos los meses para hacer la actuación correspondiente? Sinceramente o no lo veo o lo he entendido mal.
4.- Regla especial en los casos de recursos.
Dispone el “apdo 2. Los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para el anuncio, preparación, formalización o interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora”.
La regla no es muy clara pero yo la entiendo así.
Si se notifica una sentencia durante el Estado de Alarma lo cual es perfectamente posible pues aunque los plazos están suspendidos no olvidemos que los días son hábiles y la suspensión afecta a las actuaciones de parte pero no impiden la notificación por el órgano judicial el plazo será el doble al previsto legalmente para la interposición o anuncio que se computaría desde el día siguiente a que se alce el Estado de Alarma o desde la notificación si esta se produce en los 20 días siguientes.
Ej notificación de sentencia durante el estado de Alarma o en los 20 días siguientes a su alzamiento en relación con una apelación civil.
No habría veinte días hábiles sino cuarenta desde la fecha del alzamiento del Estado de alarma o desde el día de la notificación siempre que esta se produzca dentro de los 20 días hábiles siguientes al alzamiento del citado Estado.
Menos mal que guardan silencio y no resuelven que pasa con los plazos sustantivos de prescripción y caducidad ¿se imaginan ustedes contar de nuevo los 5 años de prescripción de una deuda?
Un lío. Sinceramente me gustaba más la solución propuesta por el Consejo
Analizaré en profundidad este tema en el webinar que se celebrará el jueves 23 de abril a las 12:00 y estaremos pendientes de cómo evolucionan tantas contradicciones.
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