El Consejo de Ministros del pasado 29 de noviembre de 2013 aprobó el informe del Ministro del Interior sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica para la Protección de la Seguridad Ciudadana, lo que supone el banderazo de salida para el inicio de su tramitación parlamentaria. Desde que se filtraron a la prensa concretos aspectos del borrador de esta Ley ciertos sectores de la opinión pública pusieron el grito en el cielo y convocaron incluso manifestaciones en su contra porque a su juicio el texto cercenaba determinados derechos fundamentales. El Ministerio se hizo eco de estas críticas y postergó una semana su presentación al Consejo de Ministros para suavizar su tenor en algún punto concreto, y cuyo informe es el que finalmente se aprobó el pasado 29 de noviembre.
Así pues, desde su gestación el borrador de esta Ley ya nace cargado de polémica, como también lo fue la anterior -la llamada “Ley Corcuera” en honor al apellido del Ministro del Interior bajo cuyo mandato se aprobó hace mas de 21 años-, que es la actualmente vigente Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (SP/LEG/2509), Ley que se viene a sustituir y derogar por la que aquí nos ocupa.
La reforma de las normas de protección de la seguridad ciudadana las justifica el legislador en criterios de mejora y actualización e incorporación de la jurisprudencia constitucional en la materia. A la vez traslada a su texto algunas faltas contra el orden público, actualmente castigadas en los arts. 633 a 637 del Código Penal, y otras, en consonancia con la despenalización de las mismas que se prevé en la próxima reforma del Código Penal, a la que ya hicimos referencia en este blog (SP/DOCT/16850), hoy también en tramitación parlamentaria. De esta forma esas infracciones penales pasarán a convertirse en infracciones administrativas.
El borrador de la futura Ley consta de 55 artículos integrados en cinco Capítulos (I Disposiciones Generales; II Documentación e identificación personal; III Actuaciones para el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana; IV Potestades especiales de policía administrativa de la seguridad; y V Régimen Sancionador), mas cuatro disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cuatro finales.
Ente las novedades mas llamativas que viene a introducir el actual borrador, destacamos las que se encuentran en el capítulo del “régimen sancionador”.
PERSONAS RESPONSABLES
En primer lugar, extiende la responsabilidad derivada de las infracciones, además de al autor, a otras personas físicas o jurídicas (art. 29.1 del Anteproyecto); por ejemplo, en caso de infracciones cometidas en reuniones o manifestaciones, serán también responsables sus convocantes, o quienes las presidan o las dirijan o sean sus inspiradores; y en caso de que los autores fueran menores de 18 años y mayores de 14, la responsabilidad civil será solidaria con sus padres, tutores, acogedores, curadores o guardadores. A los menores de 14 años no se les exigirá responsabilidad, la cual se regirá por las reglas generales sobre responsabilidad de menores previstas en el Código Civil y demás normas aplicables.
INFRACCIONES MUY GRAVES
A diferencia de la Ley vigente que regula de una forma genérica y discrecional las infracciones muy graves (art. 24), el actual borrador recoge siete conductas concretas que considera muy graves (art. 34 del Anteproyecto), de las cuales:
a) Una tiene su origen en la futura despenalización del art. 633 del Código Penal: “La perturbación muy grave de la seguridad ciudadana no constitutiva de delito en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas”.
b) Dos proceden de la Ley de Seguridad Ciudadana de 1992: “La fabricación, reparación, almacenamiento, circulación, comercio, adquisición, enajenación, tenencia o utilización de armas prohibidas o explosivos no catalogados” y “La celebración de espectáculos públicos o actividades recreativas quebrantando la prohibición o suspensión ordenada por la autoridad correspondiente por razones de seguridad pública”.
c) Y las cuatro restantes son infracciones “de nuevo cuño”:
– “La convocatoria por cualquier medio o asistencia a cualquier reunión o manifestación, con finalidad coactiva e inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, desde que, conforme a la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, haya finalizado la campaña electoral hasta la finalización del día de la elección”.
– “Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento”.
– “La proyección de dispositivos luminosos sobre medios de transporte que puedan provocar accidentes”.
– “La comisión de tres infracciones graves en el plazo de dos años”.
Para estas infracciones graves el borrador prevé unas sanciones de 30.001 a 600.000 €.
INFRACCIONES GRAVES
Las multas para este tipo de infracciones será de 1.001 a 30.000 €.
El borrador igualmente enumera las conductas que considera graves en su art. 35:
a) También en este tipo de infracciones el borrador absorbe varias faltas que se despenalizarán en la próxima reforma del Código Penal:
– “La perturbación grave de la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones numerosas, cuando no sean constitutivas de delito o de infracción muy grave” (art. 633 CP).
– “La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito (art. 634 CP), así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
– “El uso público de uniformes, insignias o condecoraciones oficiales, o réplicas de los mismos, así como otros elementos del equipamiento de los cuerpos policiales o de los servicios de emergencia sin estar autorizado para ello, cuando no sea constitutivo de delito” (art. 637 CP).
– “Los daños o el deslucimiento grave de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, tales como señales de circulación, farolas, marquesinas, papeleras y demás mobiliario urbano, cuando no constituyan infracción penal (art. 626 CP), así como la obstaculización de la vía pública con mobiliario urbano, vehículos, contenedores, neumáticos u otros objetos idóneos con la finalidad de perturbar gravemente la seguridad ciudadana”.
– “Dejar sueltos o en condiciones de causar daños animales feroces o dañinos cuando no constituya delito, así como maltratar cruelmente o abandonar en condiciones en que pueda peligrar su vida a los animales domésticos, o maltratar animales en espectáculos no autorizados legalmente, cuando no constituya delito” (arts. 631 y 632.2 CP).
b) Otras infracciones graves se reincorporan aquí desde su anterior ubicación en la “Ley Corcuera” de 1992:
– “Causar desórdenes graves en las vías, espacios o establecimientos públicos, así como la provocación de incendios en la vía pública cuando representen un peligro para las personas o bienes u ocasionen una alteración de la seguridad ciudadana, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito”.
– “La celebración de reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, portando armas u objetos contundentes susceptibles de causar daño, siempre que tales conductas no sean constitutivas de delito, así como la negativa a la disolución de las manifestaciones y reuniones en lugares de tránsito público ordenada por la autoridad competente, cuando concurran los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio”.
– “La fabricación, reparación, almacenamiento, circulación, comercio, transporte, distribución, adquisición, enajenación, tenencia o utilización de armas reglamentarias, explosivos catalogados, cartuchería o artículos pirotécnicos, careciendo de la documentación o autorización requeridas o excediendo los límites autorizados, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito, así como la omisión, insuficiencia o falta de eficacia de las medidas de seguridad o precauciones que resulten obligatorias”.
– “La negativa de acceso o la obstrucción deliberada de las inspecciones o controles reglamentarios, establecidos conforme a lo dispuesto en esta ley, en fábricas, locales, establecimientos, embarcaciones y aeronaves”.
– “El consumo o la tenencia ilícitos de drogas tóxicas, sustancias estupefacientes o psicotrópicas, aunque no estuvieran destinadas al tráfico, en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así como el abandono de los instrumentos u otros efectos empleados para ello en los citados lugares y la tolerancia de dicho consumo en locales o establecimientos públicos por parte de los propietarios, administradores o encargados de los mismos”.
– “La carencia de los registros previstos en esta ley para las actividades con trascendencia para la seguridad ciudadana”.
– “El incumplimiento de las restricciones a la navegación reglamentariamente impuestas a las embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras”.
– “La comisión de tres infracciones leves en el plazo de dos años”.
c) Las restantes infracciones graves previstas en el art. 35 del Anteproyecto son nuevas:
– “La participación en alteraciones de la seguridad ciudadana usando capuchas, cascos o cualquier otro tipo de prenda u objeto que cubra el rostro, impidiendo o dificultando la identificación”.
– “La perturbación de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones frente a las sedes del Congreso de los diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, aunque no estuvieran reunidos, celebradas con inobservancia de los requisitos previstos en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio”.
– “Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito. Cuando una infracción de igual contenido esté tipificada en una normativa específica, será de aplicación preferente esta última”.
– “Las acciones y omisiones que obstaculicen gravemente la actuación de los servicios de emergencia en el desempeño de sus funciones”.
– “La perturbación del orden en un acto de campaña electoral, administración electoral, votación, escrutinio y recuento de votos no constitutiva de infracción penal o administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio”.
– “Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento”.
– “Portar, exhibir o usar armas de modo negligente o temerario o fuera de los lugares habilitados para su uso”.
– “Las ofensas o ultrajes a España, a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales o a sus instituciones, símbolos, himnos o emblemas, efectuadas por cualquier medio, cuando no sean constitutivos de delito”.
– “El ofrecimiento, solicitud, negociación o aceptación de servicios sexuales retribuidos en zonas de tránsito público en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores, como centros educativos, parques infantiles o espacios de ocio accesibles a menores de edad, o cuando estas conductas, por el lugar en que se realicen, puedan generar un riesgo para la seguridad vial. Esta conducta no será sancionada en caso de que la persona infractora sea víctima de trata de seres humanos y dicho extremo quede acreditado de acuerdo con la legislación de extranjería”.
– “Las manifestaciones públicas, escritas o verbales, efectuadas a través de cualquier medio de difusión, así como el uso de banderas, símbolos o emblemas con la finalidad de incitar a comportamientos de alteración de la seguridad ciudadana, violentos, delictivos o que inciten, promuevan, ensalcen o justifiquen el odio, el terrorismo, la xenofobia, el racismo, la violencia contra la mujer, o cualquier forma de discriminación, siempre que no sean constitutivas de delito”.
– “La falta de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la averiguación de delitos o en la prevención de acciones que puedan poner en riesgo la seguridad ciudadana en los supuestos previstos en el artículo 7”.
– “La realización o incitación a la realización de actos que atenten contra la indemnidad sexual de los menores o personas con discapacidad necesitadas de especial protección, cuando no constituya delito”.
– “El consumo de bebidas alcohólicas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana”.
– “El traslado de personas, con cualquier tipo de vehículo, con el objeto de facilitar a éstas el acceso a drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya delito”.
– “La ejecución de actos de plantación y cultivo ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, no constitutivos de delito”.
– “Forzar o inducir a otros, especialmente a menores de edad o personas con discapacidad necesitadas de especial protección, mediante el empleo de la violencia física, intimidación o engaño, al consumo o a la tenencia ilícitas de drogas tóxicas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas o de bebidas alcohólicas cuando no sea constitutivo de delito”.
– “La alegación de datos o circunstancias falsos para la obtención de las documentaciones previstas en esta ley, siempre que no constituya delito”.
– “El escalamiento de edificios de organismos o instituciones públicas o de interés histórico-artístico sin la debida autorización y la precipitación o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorización”.
INFRACCIONES LEVES
Para las infracciones leves el Anteproyecto prevé multas de 100 a 1.000 €. Su art. 36 detalla las conductas concretas que considera infracciones leves:
a) Igual que sucede con las infracciones muy graves y graves, parte del enunciado de algunas de las leves proceden o traen inspiración del Libro III del Código Penal:
– “Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunión o concentración cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 634 CP), así como el uso de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen, pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de la operación, sin menoscabo, en todo caso, del derecho constitucional a la información, cuando estas conductas no sean constitutivas de delito”.
– “Las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones realizadas (art. 620 CP) en vías públicas y espacios abiertos al público que produzcan alteraciones del orden público, siempre que no sean constitutivas de delito”.
– “Las manifestaciones públicas efectuadas a través de cualquier medio de difusión cuya finalidad sean las injurias o calumnias a las instituciones públicas, autoridades, agentes de la autoridad o empleados públicos , cuando no constituyan delito, así como la falta de respeto y de la consideración debida a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones” (arts. 620 y 634 CP).
– “La ocupación de cualquier espacio común, público o privado, fuera de los casos permitidos por la ley o contra la decisión adoptada en aplicación de aquélla por la autoridad competente, o la permanencia en él contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de delito” (art. 635 CP).
– “El deslucimiento leve de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, tales como señales de circulación, farolas, marquesinas, papeleras y demás mobiliario urbano, así como de bienes muebles o inmuebles privados en la vía pública” (art. 626 CP).
b) También otras conductas leves proceden de la Ley de Seguridad Ciudadana de 1992, actualmente vigente:
– “La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio”.
– “La exhibición de objetos peligrosos para la vida e integridad física de las personas con ánimo intimidatorio, siempre que no constituya delito o infracción grave”.
– “La omisión o la insuficiencia de medidas para garantizar la conservación de la documentación de armas y explosivos, así como la falta de denuncia de la pérdida o sustracción de la misma”.
– “Las irregularidades en la cumplimentación de los registros previstos en esta Ley con trascendencia para la seguridad ciudadana, incluyendo la alegación de datos o circunstancias falsos o la omisión de comunicaciones obligatorias dentro de los plazos establecidos, siempre que no constituya delito”.
– “El incumplimiento de la obligación de obtener la documentación personal legalmente exigida, así como la omisión negligente de la denuncia de su sustracción o extravío”.
– “La negativa a entregar la documentación personal cuando se hubiese acordado su retirada o retención”.
c) Finalmente, se introducen nuevas infracciones leves:
– “El incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifestación, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos”.
– “La realización o incitación a la realización de actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual, o ejecutar actos de exhibición obscena cuando no constituya delito”.
– “La proyección de dispositivos luminosos sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o dificultar el ejercicio de sus funciones”.
– “La tercera y posteriores pérdidas o extravíos y sucesiva petición de expedición de documentación personal en un plazo de cinco años”.
– “La colocación no autorizada en la vía pública de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, pérgolas, tiendas de campaña, construcciones portátiles o desmontables u objetos análogos”.
– “La práctica de juegos o de actividades deportivas en espacios públicos no habilitados para ello, cuando exista un riesgo de que se ocasionen daños a las personas o a los bienes, o se impida o dificulte la estancia y el paso de las personas o la circulación de los vehículos”.
– “El entorpecimiento indebido de cualquier otro modo de la circulación peatonal que genere molestias innecesarias a las personas o el riesgo de daños a las personas o bienes”.
– “El escalamiento de edificios o monumentos sin la debida autorización y la precipitación o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorización”.
– “La remoción de vallas, cercados, empalizadas, barreras, verjas o encintados, fijos o removibles, colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar perímetros de seguridad, aun con carácter preventivo”.
CONTINUARÁ …
Esta Ley dará mucho que hablar durante su desarrollo parlamentario, como ya lo está dando en su estado de borrador y anteproyecto. No es ni mucho menos fácil hallar el adecuado equilibrio entre el ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y la seguridad ciudadana. Cuando además las diferentes ideologías políticas ubican ese punto de equilibrio en lugares muy distintos y distantes, y lo defienden con vehemencia.
Ya tendremos tiempo de analizar en este blog jurídico puntos mas concretos de esta polémica Ley.