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El Pleno del Ayuntamiento de València, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2024, ha acordado suspender la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 7.5. de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación urbana, comprende las actividades que, destinadas a satisfacer alojamiento temporal, se realizan en establecimientos, sujetos a la legislación específica, tales como: a) Hoteles, hostales, pensiones, y apartamentos en régimen de explotación hotelera (Tho.1).
La suspensión del otorgamiento de licencias viene regulada en el art. 68 del Texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell («DOGV» núm. 9129, de 16/07/2021), dentro de la cual podemos encontrar dos vertientes o modalidades; la primera, se trataría de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición que la administración promotora del plan puede acordar, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística; la segunda modalidad se produciría ex lege, automáticamente, con motivo de la exposición al público de un plan en tramitación, hasta que se complete, en ambos caso, el plazo de dos años máximo.
A los efectos de la suspensión acordada, se entiende por licencias de edificación todas aquellas que habiliten para la realización de actuaciones que tengan la consideración de edificación conforme a la vigente normativa estatal y autonómica en esta materia (art. 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, y artículo 2.2 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de ordenación y fomento de la calidad de la edificación), incluidas aquellas que consistan en el cambio de los usos del edificio o de una parte del mismo, siempre que su objeto sean nuevos usos terciarios hoteleros, pese a que dichas normas aluden exclusivamente a aquellas que tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, no de parte de ellos.
Por el contrario, queda fuera del ámbito de suspensión las licencias parcelación de terrenos, las obras de demolición y las obras de mera reforma, que no suponga alteración estructural, relativas a edificios o partes del mismo que tengan previamente autorizado el uso terciario.
La suspensión acordada se extiende a la eficacia de las declaraciones responsables que se presenten a partir del día de la publicación del acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, que tuvo lugar el 30 de mayo de 2024, cuando sea este el título habilitante urbanístico legalmente exigible para la realización de las actuaciones de edificación definidas. Por el contrario, no afectará la presente suspensión a la eficacia de las declaraciones responsables presentadas con anterioridad al día de la publicación del presente acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, siempre que en dicho momento conste presentada en el Ayuntamiento de València la documentación que preceptivamente debe acompañar a la declaración responsable de conformidad con la normativa vigente. Esta última previsión no está exenta de polémica en la medida en que, con anterioridad a la publicación del acuerdo, numerosos interesados habían iniciado el proceso de certificación a través de ECUV y estaban pendientes de la obtención del certificado para poder ser acompañado a la declaración responsable de cambio de uso prevista en el art. 233.2.c) del TRLOTUP, en sustitución del procedimiento autorizatorio por licencia.
La suspensión acordada en el punto primero se extiende, desde el punto de vista territorial, a los terrenos clasificados como suelo urbano cuyo uso global o dominante sea el residencial -incluidos los formalmente clasificados por el PGOU como suelo urbanizable cuyas obras de urbanización hayan concluido- situados dentro del ámbito físico de la «Ciutat Central» (así definida por el Plan especial de directrices para la mejora de la calidad urbana de los barrios de la ciudad de València, aprobado por el Ayuntamiento en el Pleno en sesión de 28.06.2018) y aquellos que estén situados fuera del ámbito físico de la «Ciutat Central» y la incidencia real de las viviendas turísticas y demás usos terciarios hoteleros no pueda considerarse como nula o escasa.
A la inversa, quedan excluidos de la suspensión:
- Los sectores urbanos o urbanizables cuyo uso global o dominante sea el terciario o el industrial.
- Los terrenos clasificados como suelo urbano cuyo uso global o dominante sea el residencial, situados fuera del ámbito físico de la «Ciutat Central», en los que la incidencia real de las viviendas turísticas y demás usos terciarios hoteleros se considera nula o escasa, que son los barrios que no figuran en la relación anterior.
Así mismo, se excluyen de esta suspensión los siguientes terrenos clasificados como suelo urbano que ya cuentan con una regulación específica del uso terciario de vivienda turística, que son los comprendidos en el ámbito físico ordenado por los siguientes instrumentos de planeamiento:
- Plan especial de protección de Ciutat Vella, que comprende la total superficie del área funcional 01, y pequeñas partes de las áreas funcionales 02 y 03.
- Plan especial del Cabanyal-Canyamelar, que comprende una parte importante de la superficie del área funcional 08, y pequeñas partes del área funcional 07.
Quedan excluidos de la suspensión del otorgamiento de licencias acordada, desde el punto de vista material, los siguientes inmuebles, cualquiera que sea su ubicación:
- Aquellos que tengan asignado el uso terciario exclusivo por el planeamiento vigente.
- Aquellos que cuenten con licencia o declaración responsable que autorice el uso terciario en planta primera, siempre que dispongan o puedan disponer de acceso independiente desde la vía pública.
Ciertamente, la suspensión de licencias alcanza un ámbito extenso que supone colocar al sector en un limbo dado que, en la práctica, se imposibilita la implantación de usos terciarios hoteleros, especialmente de usos de vivienda turística, a pesar de cumplir las restricciones de implantación de este uso acordadas por el Ayuntamiento en el año 2018.
La tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros ha sorprendido a numerosos operadores con inversiones y proyectos en marcha, dado que la suspensión afecta a las solicitudes de licencia de cambio de uso para transformar una vivienda de uso residencial o un local en uso terciario hotelero presentadas con anterioridad a la publicación del acuerdo en el DOGV, algunas de ellas afectadas por la suspensión en aplicación de la doctrina jurisprudencial emanada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sentencia de fecha 28 de enero de 2000, asumida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en su Sentencia de 20 de octubre de 2015:
“(…) se trata de una medida cautelar encaminada a asegurar la efectividad de un planeamiento futuro; trata de impedir que se produzcan aprovechamientos del suelo que, pese a ser conformes con la ordenación en vigor vayan a dificultar la realización efectiva de un Plan nuevo, evitando así que éste nazca con dificultades que puedan frustrar su ejecución.
De acuerdo con tal finalidad, los efectos de la suspensión han de ser la no tramitación ni resolución de ninguna solicitud de licencia de parcelación de terrenos o edificación mientras subsista la medida cautelar, quedando afectadas por ello no sólo las peticiones formuladas después de la publicación de la suspensión sino también las anteriores. El artículo 121.1 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 junio, dispone expresamente la interrupción del procedimiento para las solicitudes de licencias formuladas con anterioridad a la fecha de la adopción de la medida. Esta extensión de los efectos de la suspensión es la que demanda el interés público, como declara la sentencia de 15 abril de 1988" (Fundamento de Derecho Cuarto).
"Considera la doctrina jurisprudencial que se examina que la garantía del interesado obliga, no obstante, a modular las consecuencias de esta solución, interpretando sistemáticamente el ordenamiento jurídico y poniendo en relación el art. 121,1 del Rgto. de Planeamiento con el art. 9 del Rgto. de Servicios de las Corporaciones Locales y, en concreto, con la regulación que éste contiene sobre el silencio positivo en materia de licencias.
De acuerdo con ello se hace necesario excluir de los efectos del art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento los casos en que en el momento de publicación de la suspensión haya transcurrido ya el lapso de tiempo necesario para que se haya podido producir el silencio administrativo positivo, dado que la suspensión en cuestión no tiene virtualidad suficiente para revocar actos declarativos de derechos. También han de excluirse de la suspensión, aunque no se haya formulado denuncia de mora por el interesado, los casos en los que la Administración se haya retrasado indebidamente en su obligación de resolver en forma expresa ( artículo 219 del TRLS de 1976) sobre solicitudes que no sean contrarias a la ley o al planeamiento ( art. 178.3 del mismo TRLS1976). Tratándose de obras mayores ( arts. 9.1, apartados 5 º y 7º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955) el plazo de retraso necesario para apreciar tal efecto es de 3 meses.
La conclusión a que llega dicha doctrina es, así, que la suspensión del otorgamiento de licencias surte sus efectos interruptores sobre todas las peticiones formuladas con anterioridad, salvo:
a) Sobre las que hayan podido dar lugar a la obtención de licencia por silencio administrativo positivo.
b) Aquéllas que hayan sido presentadas al menos 3 meses antes de la publicación de la suspensión, aunque no se haya producido respecto de las mismas el efecto del silencio positivo" (Fundamento de Derecho Quinto).”
La técnica de la suspensión de licencias, como medida cautelar, es una medida restrictiva de derechos, por cuanto supone una restricción de los derechos dominicales, constitucionalmente reconocidos en el artículo 33 de la Constitución y, en consecuencia, ha de interpretarse restrictivamente, tal y como declaró la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la Sentencia n.º83/2018 de 24 de enero.
El carácter restrictivo de la medida restricción del derecho de propiedad impone que el ámbito objetivo de la suspensión quede limitado a las concretas modalidades de licencia que la norma de cobertura delimita, en este caso, a las “licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición” (art. 68.1 TRLOTUP), tal y como sentó la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su STS de 6 de noviembre de 2008 (ECLI:ES:TS:2008:6071), de la que se hace eco la STJCV n.º1159/2014, de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES:TSJCV:2014:9792): QUINTO.- (…) La delimitación, por tanto, que hace el artículo 8.1 de tanta cita a las "licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición", no puede ser interpretado en el sentido de que proceda la suspensión, al amparo de dicha norma, de cualquier actividad sujeta a licencia. Por el contrario, en dicho precepto se ha realizado una elección del legislador de aquellos supuestos de mayor entidad, más complejidad y que pueden ocasionar efectos irreversibles si se consumaran durante la tramitación de la modificación del plan. No puede, en definitiva, equipararse, a estos efectos, la construcción o demolición de un edificio con la instalación de una antena de estas características.”
Por otro lado, y en la medida en que la suspensión de la tramitación y otorgamientos de licencias puede afectar a los principios generales de libertad de empresa, libertad de acceso y ejercicio de la actividad económica, la adecuación de la medida debe hacerse con arreglo a los parámetros recogidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, comprobando si se vulneran los principios de necesidad y de proporcionalidad a la razón imperiosa de interés general invocada, que habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, y de no discriminación, previstos en los artículos 5 y 3, respectivamente, de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado. Esta norma se dictó con una doble finalidad: por un lado, establecer los principios y normas básicas que garanticen la unidad de mercado en aras de la efectiva unicidad del orden económico nacional y, por otro, promover un funcionamiento más libre de este mercado mediante la eliminación de los obstáculos y trabas derivados del crecimiento de la regulación, introduciendo una serie de medidas de armonización normativa y de supresión de barreras administrativas inspirados en los procedimientos que se aplican en la Unión Europea para garantizar el mercado único.
No se trata tanto de cuestionar la competencia del Ayuntamiento para acordar una suspensión de licencias como de comprobar si la aplicación de la suspensión de carácter general y de aplicación casi absoluta a un determinado en la ciudad de Valencia es una medida que afecta a una pluralidad de operadores económicos en su conjunto y, en atención al principio de proporcionalidad, se han justificado de manera solvente las razones por las que otro tipo de medidas, como, por ejemplo, un análisis individualizado caso por caso, no eran posibles o no permitían atender adecuadamente a la protección de las posibles razones imperiosas de interés general invocadas.
La polémica está servida y serán los tribunales los que tengan la última palabra. El alcance general de la suspensión de licencias y su afectación a inversiones en marcha, unido a la falta de respuesta normativa en determinados supuesto, abonan el camino de la litigiosidad.