Son numerosísimas las ocasiones en que una compañía con intención de presentarse a una licitación, tras estudiar los pliegos rectores del contrato y encontrando en ellos cláusulas, a su juicio, recurribles, decide presentar recurso especial frente a los pliegos, viéndose posteriormente sorprendidos por la inadmisión de este por falta de legitimación activa al no haber presentado su oferta en el concurso.

El primer paso para poder recurrir, en general, y en concreto en la cuestión que estamos analizando, es decir, el recurso especial en materia de contratación presentado frente a los pliegos, radica en tener interés legítimo.

Establece el artículo 48 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en adelante LCSP (SP/LEG/22875) que “podrá interponer el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos e intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso”.

El segundo paso para presentar el recurso con garantías de no se inadmitido por el tribunal administrativo correspondiente, consiste en acreditar que se tiene interés legítimo.

Es doctrina del Tribunal Supremo que el interés legítimo engloba todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, pero siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad, en cuanto presupone que la resolución a dictar puede repercutir, directa o indirectamente, de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien recurre o litiga. Analiza el alto tribunal de forma magistral esta doctrina en su STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sec. 1.ª, de 9 de julio de 2013, Recurso nº 357/2011 (SP/SENT/729819).

De manera que, a la hora de recurrir, el interés legítimo presuntamente perjudicado, propugnado por el precitado precepto (art. 48.1 LCSP), deberá acreditarse en el recurso a presentar, pero no solo eso, si no que también deberá acreditarse la repercusión, directa o indirecta, que tendrá sobre nuestros derechos la futura resolución del recurso.

Por su parte, la legislación comunitaria, en concreto el artículo 1.3 de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, requiere que los procedimientos de recurso sean accesibles a cualquier persona que “tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato”.

Como observamos, por tanto, la clave de bóveda de la legitimación que nos permite presentar un recurso especial en materia de contratación, sin que se nos venga abajo antes siquiera de que el tribunal entre a estudiar el fondo del asunto, se encuentra en demostrar por el recurrente su interés en obtener el contrato de la licitación cuyos pliegos se están recurriendo.

¿Se puede entender, entonces, que el recurrente carece de interés directo en la adjudicación de un contrato por no haber presentado oferta?

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en diversas de sus resoluciones y, en concreto, en la STC, Sala Segunda, 52/2007, de 12 de marzo, Recurso 3493/2004 (SP/SENT/318403), en la que indica que solo los operadores económicos que han presentado su oferta al procedimiento están legitimados para impugnar los pliegos, pues sólo quienes se encuentran en esa situación están en condiciones de alzarse con el contrato.

Es importante, aunque resulte obvio, recordar en este punto, que el acto de presentar la oferta es lo que convierte al operador económico en licitador.

Sin embargo, esta norma tiene una excepción, la regla quiebra en los casos en los que el operador económico impugna una cláusula del pliego que le impide participar en la licitación en condiciones de igualdad, como propugna el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sec. 4.ª, de 5 de julio de 2005, Recurso nº 852/2003 (SP/SENT/236279).

De tal modo que, el análisis sobre la legitimación del recurrente que no presenta oferta puede sintetizarse en que el recurso solo será admisible cuando el recurrente alegue, y mínimamente pruebe, que la cláusula o cláusulas del pliego que impugna son nulas, discriminatorias y le impiden presentar oferta en condiciones de igualdad.

Es doctrina reiterada del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante, TACRC) la que considera legitimados para recurrir los pliegos de una licitación a los empresarios que han adquirido la condición de licitadores por haber presentado su oferta, o bien a aquellos que acreditan su interés legítimo, demostrando que precisamente no han adquirido tal condición a causa de los vicios de los pliegos que vienen a denunciar con su recurso. Valga por todas la reciente Resolución nº 1138/2025 del TACRC Sec.: 1ª, 1138/2025, de 31 de julio, Recurso nº 782/2025 (SP/DOCT/128766), en la que el recurso es finalmente inadmitido por el TACRC por falta de legitimación porque la compañía recurrente se limita a cuestionar la aplicación de determinada normativa a los pliegos (cuestión de mera legalidad) sin acreditar que dicha cuestión le impida presentar oferta en condiciones de igualdad (el resaltado es nuestro):

“Es este, precisamente, el aspecto que conviene analizar de forma particular, para poder fundamentar la presente resolución, pues si la/s cláusula/s que impugna pudieran impedir su participación en el procedimiento, como pudiera ser la exigencia de algún requisito con carácter discriminatorio, que supusiera una barrera real a la posibilidad de que presente oferta, se entendería salvado el obstáculo de legitimidad, pues se entendería, en este caso, que no presentó oferta porque le fue imposible. (…)

En su recurso, al que adjunta informe técnico de ingeniero consultor, que analiza las cláusulas concernidas de los pliegos, viene a sostener la inaplicación de la normativa de referencia invocada en los pliegos sobre la que se sustenta la exigencia del marcado CE y el marco normativo de seguridad y salud en el trabajo.

En ambos casos estamos ante cuestiones de mera legalidad, sin que la recurrente no licitadora acredite en modo alguno, que constituyen una imposibilidad para presentar oferta en condiciones de igualdad, por lo que no ostentaría legitimación de conformidad con el artículo 48 de la LCSP y la doctrina de este Tribunal.

La falta de legitimación conduce a su inadmisión en virtud del art. 55.b de la LCSP. “

En conclusión, el recurrente además de recurrir frente a los pliegos debió haber presentado su oferta para, al menos, garantizarse la admisión del recurso y el estudio por parte del tribunal administrativo de sus alegaciones de fondo, al margen de que posteriormente fueran estimadas o desestimadas sus pretensiones.

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