Cuando un particular realiza una obra o inicia una actividad sin solicitar la oportuna y preceptiva autorización administrativa (ya sea en forma de licencia, declaración responsable o comunicación previa) o sin ajustarse a lo realmente autorizado, ya se imagina que, si la Administración llega a descubrirlo bien a través de una inspección de oficio por parte de sus técnicos (rara avis) o como consecuencia de alguna denuncia de otro ciudadano que se sienta perjudicado (obligatoria incluir en esta categoría, por mi experiencia profesional, al “vecino revanchista”), se verá obligado a legalizar la obra o actividad o, en el peor de los casos, a demolerla o cesarla, respectivamente.
Sin embargo, cuando ese ciudadano recibe la notificación de que se le ha incoado un expediente de legalización, no suele ser consciente (pese a que muchas veces se advierta incluso en aquella notificación) que las consecuencias no cesarán ahí, sino que, además, la Administración podrá tramitar (con posterioridad o incluso de forma simultánea) otro procedimiento contra él, este de naturaleza sancionadora y que podría acabar con una multa económica de sustanciosa cuantía.
La posible incompatibilidad de ambos procedimientos, por vulneración del principio “non bis in idem” de derecho penal (extrapolable al administrativo sancionador) ya ha sido invocada sin éxito ante nuestros Tribunales. Así, la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo ha afirmado en numerosísimas ocasiones que el procedimiento destinado a restablecer la legalidad urbanística (que se inicia con un requerimiento de legalización y puede finalizar, si aquella no se solicita o no se obtiene, con la orden de demoler lo construido ilegalmente, para restituir la realidad física al estado en que la misma se encontraba antes de producirse la transgresión) es compatible y distinto de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador.
De este modo, dijo la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras muchas, en su Sentencia de 12 de julio de 2012 (SP/SENT/685099) “La coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatibles entre ellos pero perfectamente diferenciables y diferenciados, sin que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio » non bis in ídem» y sin que sea necesario esperar a que concluya el primero para iniciar o tramitar el segundo”.
Esta independencia de procedimientos podría dar lugar (y de esta forma ocurre en muchas ocasiones en la práctica) que se “gane” a la Administración un recurso en el que se impugne una orden de demolición (por ejemplo, por haber transcurrido el plazo de caducidad fijado en las normativas autonómicas para restaurar la legalidad -habitualmente entre 4 y 6 años-) pero que, sin embargo, la sanción económica no pueda ser rebatida al estar sujeta a un plazo propio y específico.
Y, precisamente en este punto, llegamos a la cuestión que quería resaltar en este post, y que surge a raíz de una novedosa sentencia que acaba de dictar el Tribunal Supremo fijando doctrina, y es la relativa a los distintos plazos (ambos de caducidad) de los que puede disponer la Administración pública para tramitar cada uno de los expedientes -restablecimiento y sancionador-.
En su reciente Sentencia de 22 de septiembre de 2020 (SP/SENT/1066956) el Tribunal Supremo ha establecido que el plazo de caducidad previsto para la tramitación del procedimiento sancionador no se comunica al procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, ni siquiera cuando “por razones de economía procedimental pueda (optativo) tramitarse en un expediente único”.
La cuestión que había llegado, apreciando interés casacional para la fijación de doctrina, al Tribunal Supremo y que dio origen a este relevante fallo fue la siguiente:
A una Comunidad de Propietarios, en Castilla y León, se la había sancionado económicamente y, por otro lado, se la había ordenado el desmontaje y la retirada de la cubrición del patio del inmueble realizada sin amparo de licencia alguna.
La Comunidad recurrió alegando, entre otras cuestiones, la caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad al haber transcurrido el plazo de 3 meses, que es el que dice la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (SP/LEG/18504) “Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo” (véase art. 21.3)
En el caso de la normativa de Castilla y León (art. 358 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León – SP/LEG/5508-), sí se prevé un plazo para resolver el procedimiento sancionador (6 meses) sin embargo la norma no establece plazo máximo para resolver el de restablecimiento de la legalidad urbanística;
Pues bien, tanto el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, primero, como, posteriormente, en apelación, el TSJ de Castilla y León (Sentencia 705/2019, de 9 de mayo) desestimaron el recurso de la Comunidad de Propietarios con dos argumentaciones fundamentalmente: por un lado, que el Reglamento de Urbanismo permite, en su art. 335.4, que ambos procedimientos “pueden ser objeto de un único expediente” y, por otro lado, que no podría aplicarse el plazo supletorio de 3 meses previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando, aunque su procedimiento de restauración no tenga fijado un plazo de resolución, el mismo sí se compone de varias fases para una de las cuales (solicitud de licencia en el caso de que los actos sean legalizables) sí se fija un plazo que ya de por sí agotaría los 3 meses.
Como ya adelantaba, el Tribunal Supremo estima el recurso y casa la sentencia del TSJ castellano leonés, rechazando esa comunicación de plazos entre sendos procedimientos independientes (incluso tramitados en un único expediente) además, afirma, que ese plazo de 3 meses para solicitar la licencia, tal y como está regulado en el artículo 343.3 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, solo tiene lugar después de finalizado el procedimiento de restauración con la declaración de posibilidad de legalización.