El Supremo estima la primera reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador en materia de plusvalía municipal

José María Salcedo Benavente

Abogado. Socio de Ático Jurídico

Una de las vías con las que cuentan los contribuyentes para recuperar la plusvalía municipal pagada, cuando la liquidación ya es firme, es la de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. El Tribunal Supremo, en reciente sentencia de 21 de noviembre de 2019, acaba de estimar una reclamación de este tipo, condenando a la Administración a indemnizar al contribuyente por haber dictado una normativa que ha sido finalmente declarada inconstitucional. Pero el camino, no es tan fácil cómo parece…

El procedimiento de responsabilidad patrimonial del estado legislador, un campo de minas para el contribuyente

La reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador tiene el sentido de hacer responder a la Administración, por el hecho de haber dictado una normativa finalmente declarada inconstitucional. Cuando ello sea así, la Administración deberá indemnizar a los contribuyentes que han padecido actos de aplicación de los tributos en cumplimiento de dicha normativa inconstitucional. Eso sí, la reclamación debe iniciarse en el plazo máximo de un año desde la publicación en el BOE de la sentencia del Tribunal Constitucional. Así lo exige el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

La teoría es sencilla. Sin embargo, la práctica es bien complicada. Y gran parte de la culpa la tiene la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Con la entrada en vigor de esta normativa se han endurecido, y mucho, los requisitos para acceder a la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial por la declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de una norma.

Así, el artículo 32.5 de la Ley 40/2015 exige a los contribuyentes que quieran acceder a esta vía, que hayan obtenido “…en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada”.

Es decir, el contribuyente debió recurrir en su día la liquidación del impuesto, alegando en dicho recurso la inconstitucionalidad del impuesto. Y además no basta con recurrir en vía administrativa y luego dejarlo estar. Es preciso que se haya obtenido una sentencia firme desestimatoria. Es decir, debe haberse agotado la vía judicial.

Como puede comprenderse, la exigencia de estos requisitos cierra el acceso a esta vía a muchos contribuyentes. No en vano, España acaba de ser recientemente llevada ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por los requisitos que la misma Ley 40/2015 exige para declarar la responsabilidad patrimonial por vulneración del Derecho de la Unión Europea. Y considera la Comisión Europea que en España es excesivamente difícil exigir responsabilidad al Estado por haber dictado una normativa declarada finalmente ilegal.

La responsabilidad patrimonial por la inconstitucionalidad de la plusvalía municipal, en el Tribunal Supremo

Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial (una vez cumplidos los exigentes requisitos de la Ley 40/2015) han llegado finalmente al Tribunal Supremo. Y ello, en relación con la sentencia de 11 de mayo de 2017 que declaró inconstitucional la plusvalía municipal, en supuestos de transmisiones en pérdidas. Dicha sentencia se publicó en el BOE de 15-6-2017. Por tanto, desde esa fecha, y durante el año siguiente, pudo solicitarse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en relación con liquidaciones del impuesto, dictadas en supuestos en los que no había existido incremento de valor del terreno.

Y el Supremo no se ha puesto de perfil, sino que en sentencias de fecha 3 de octubre de 2019 y 10 de octubre de 2019 ha declarado que, como regla general, en estos casos queda clara la antijuricidad del daño. Es decir, que la aplicación de una normativa finalmente declarada inconstitucional supone un daño que los contribuyentes no tenían obligación de soportar.

Sin embargo, en las referidas sentencias el Tribunal Supremo acabó desestimando los recursos. ¿A qué se debe dicha desestimación? Es decir ¿qué está exigiendo el Tribunal Supremo para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en materia de plusvalía municipal?

¿Qué está exigiendo el Tribunal Supremo para declarar la responsabilidad patrimonial en materia de plusvalía municipal? Primera sentencia que estima una reclamación por esta vía

Pues bien, el Tribunal Supremo está exigiendo, lisa y llanamente, prueba de la inexistencia de incremento de valor del terreno. Y ello, teniendo en cuenta que las reclamaciones interpuestas hasta la fecha se presentaron en base a la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a y 110.4 del RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) declarada por sentencia de 11 de mayo de 2017.

De acuerdo con dicha sentencia, el daño que se habría producido a los contribuyentes sería la exigencia del impuesto en supuestos en los que no existió incremento de valor del terreno. Y ello, además, sin haber podido aportar prueba en contrario. Por ello, es imprescindible que los contribuyentes acrediten que, efectivamente, en el caso planteado no se produjo incremento de valor del terreno con motivo de la transmisión. Y si no lo hacen, la reclamación será desestimada.

Así, en ambas sentencias lamenta el Tribunal Supremo que la parte demandante no ha logrado acreditar la inexistencia del incremento de valor, por lo que no concurre en este supuesto un daño susceptible de ser indemnizado por la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, debiendo desestimarse la pretensión ejercitada”.

Ello no ocurre, sin embargo, en la sentencia de 21 de noviembre de 2019 que sí ha estimado la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por el contribuyente. En este caso, se aportó como prueba las escrituras de adquisición y transmisión del terreno, una pericial, las declaraciones de IRPF y diversas tablas del Ministerio de Fomento. Frente a ello, la Administración solo aportó la evolución positiva de las referencias al valor catastral del suelo.

Recuerda el Supremo la sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de septiembre de 2019, que estimó vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de un contribuyente, porque el Juzgado no valoró la prueba aportada, consistente en la aportación de escrituras.

Por ello, el Alto Tribunal estima producido el decremento patrimonial entre adquisición y transmisión del inmueble, tal y como se hace constar en la correspondiente escritura y, en consecuencia, procede estimar el recurso interpuesto”. Es decir, da la razón al contribuyente, que probó la inexistencia de incremento de valor del terreno, y obliga a la Administración a indemnizarle.

¿Puede iniciarse ahora un procedimiento de responsabilidad patrimonial en relación con la plusvalía municipal?

Como se ha indicado, en la actualidad ya no es posible iniciar un procedimiento de responsabilidad patrimonial en relación con la inconstitucionalidad de la normativa del impuesto de plusvalía municipal, declarada en sentencia de 11 de mayo de 2017. Y ello porque ya ha transcurrido con creces el plazo de un año desde que el 15 de junio de 2017, se publicara en el BOE el texto de dicha sentencia.

No obstante, la publicación en el BOE del 6 de diciembre 2019 de la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre del 2019, abre la puerta a reclamar la responsabilidad patrimonial, en relación con aquellas liquidaciones de plusvalía municipal que, de acuerdo con el criterio de dicha sentencia, resulten confiscatorias. Es decir, solo en aquellos supuestos en los que el impuesto a pagar supere el incremento del valor del terreno obtenido en la transmisión. Y es que, sorprendentemente, el Tribunal Constitucional no ha declarado igualmente confiscatorias, las liquidaciones del impuesto en el que la cuota a pagar resulta igual, o ligeramente inferior, al incremento de valor obtenido en la transmisión.

Por tanto, se abre la vía de reclamación, durante el plazo de un año, para todos aquellos contribuyentes que en su día pagaron liquidaciones del impuesto, cuando la cuota abonada superó el incremento de valor obtenido según escrituras. Y ello, comparando solo escrituras, sin gastos, tal y como ha declarado el Supremo en sentencias de 12 de marzo de 2019 y de 16 de septiembre de 2019.

No obstante, hay que tener en cuenta que la sentencia de 31 de octubre de 2019 incluye una limitación expresa de los efectos del fallo que declara inconstitucional el artículo 107 del TRLRHL. Y ello, por exigencias del principio de seguridad jurídica. Dicha limitación no se encontraba en la sentencia de 11 de mayo 2017.

Así, afirma la sentencia que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma, y no haber recaído todavía en ellas una resolución administrativa o judicial firme”.

Habrá que ver cómo afecta esta limitación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que se planteen por los contribuyentes. Y es que, los Tribunales podrían considerar que el artículo 107.4 del TRLRHL solo es inconstitucional desde la publicación de la sentencia en el BOE. Y que, por ello, procede desestimar las reclamaciones de responsabilidad interpuestas, cuando la liquidación de plusvalía municipal se dictó antes de la publicación de la sentencia.

En relación con esta cuestión, hay que tener en cuenta que la sentencia de 31 de octubre  de 2019 solo declara la inconstitucionalidad del artículo 107.4 del TRLRHL, pero no su nulidad. Detrás de esta decisión podría estar la intención de preservar el precepto cuestionado.   Ello no ocurrió con la anterior declaración de inconstitucionalidad del impuesto, por sentencia de 11 de mayo 2017. Y es que entonces los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del TRLRHL fueron declarados inconstitucionales y nulos por el Tribunal Constitucional.

El tiempo dirá si los contribuyentes pueden resarcirse, por esta vía, de aquellas liquidaciones del impuesto pagadas en supuestos en que la cuota fue superior al incremento obtenido en la transmisión.

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