El pasado 2 de diciembre, en el seno de unas Jornadas sobre las novedades del procedimiento administrativo impartidas por Sepín y auspiciadas por el Ilustre Colegio de Abogados de Ciudad Real, uno de los Letrados asistentes formuló una cuestión de indudable trascendencia jurídica y gran relevancia para quienes actuamos en el ámbito del derecho administrativo sancionador.
En concreto, el citado abogado planteaba al auditorio qué ocurría con el inicio del plazo de prescripción de las sanciones que habían sido objeto de recurso potestativo de reposición por parte del interesado/sancionado, y ello a la luz de la nueva regulación que el mismo advertía que, sobre los principios de la potestad sancionadora, recoge la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (SP/LEG/18505), que entrará en vigor el próximo 2 de octubre de 2016.
La regulación de esta cuestión aparece recogida en el artículo 30 y, más concretamente, en el apartado 3, que señala:
“3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso”.
La nueva regulación supone una auténtica revolución en la materia. La todavía vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (SP/LEG/2919) contiene una regulación muy diferente en la que se limita a señalar, por lo que aquí respecta, que “El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción” (art. 132.3).
Esta regulación generó una gran polémica pues existían justificadas dudas sobre el inicio del plazo cuando la resolución por la que se imponía la sanción había sido recurrida en vía administrativa, ya fuera en alzada o mediante el recurso potestativo de reposición. En esos casos existía controversia sobre el dies a quo de la prescripción de la sanción: ¿desde el dictado dela resolución sancionadora?, ¿desde su notificación?, ¿desde que transcurría el plazo para resolver el recurso? O, ¿desde que se resolvía expresamente el recurso administrativo?
Pues bien, ante esa controversia de indudable calado jurídico, el Tribunal Supremo tuvo ocasión de fijar doctrina legal con ocasión de la resolución de un recurso de casación en interés de Ley (Sentencia de 22 de septiembre de 2008 –SP/SENT/182065– y Comentarios a la Sentencia –SP/DOCT/3840–); El caso que se le planteaba al alto Tribunal era el siguiente: el TSJ de Cataluña había dictado una sentencia por la que declaraba prescrita la sanción impuesta a la entidad recurrente. La argumentación que daba el Tribunal Catalán era la siguiente: “…constando que la presentación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora lo fue a 9 de febrero de 2000, una vez transcurrido el plazo de tres meses para entenderlo desestimado y por tanto ejecutiva la sanción impuesta – artículo 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero -, sin atisbo de ejecución de la sanción impuesta, transcurrido un año a partir de esos tres meses prescribió la sanción de tal suerte que cuando posteriormente se resuelve el recurso de alzada a 18 de junio de 2001, más cuando se notifica, sólo cabe estimar la producción de efectos de esa prescripción por lo que a la sanción impuesta hace referencia”.
Ante esta sentencia, la Generalitat de Cataluña presentó el citado recurso de casación en interés de la Ley en el que manifestaba que la doctrina contenida en la sentencia impugnada era errónea y gravemente dañosa para el interés general y solicitaba que se declare como doctrina legal la siguiente: «Que interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción». A dicho recurso de la Generalitat se adhirieron tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal.
El Tribunal Supremo estimó el recurso y afirmó que la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podría tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.
Por lo tanto, con la actual normativa (Ley 30/1992 y doctrina legal del Tribunal Supremo) la falta de resolución de un recurso de alzada no provoca que, transcurridos esos 3 meses de los que dispone la Administración para resolverlo, comience a prescribir la sanción.
Ahora bien, ¿y qué pasa con las sanciones recurridas en reposición? Sobre esta cuestión no se pronunció el Tribunal Supremo sin embargo sí tenemos resoluciones de otros órganos jurisdiccionales que dan una interpretación a la cuestión; sin duda alguna, de entre estas, una de las más didácticas y recientes es la Sentencia 597/2015, de 1 de octubre, del TSJ Madrid (SP/SENT/830165). En ella, el Tribunal Superior de Justicia considera que no es posible asimilar sin más el régimen que, en interés de la Ley, interpretó y estableció el Tribunal Supremo para negar la ejecutividad (y, por tanto, la posibilidad de que comience el cómputo del plazo de prescripción) a las resoluciones sancionadoras susceptibles de recurso de alzada -en tanto este recurso no haya sido resuelto-, a las resoluciones que, poniendo fin a la vía administrativa, sólo son susceptibles de recurso potestativo de reposición . Y ello, continua la Sala, por cuanto tal asimilación conduciría a desconocer la diferente naturaleza jurídica de los recursos administrativos mencionados (jerárquico y obligado para poner fin a la vía administrativa, el de alzada; meramente potestativo, el de reposición), alterando igualmente la configuración legal de los actos administrativos que son susceptibles de revisión mediante uno y otro.
Es decir, en el caso de resoluciones únicamente recurribles en reposición, se considera que las mismas, al poner fin a la vía administrativa, son firmes y ejecutiva desde el mismo momento de su notificación por lo que, la eventual y potestativa interposición de un recurso de reposición, no impide que puedan ser ejecutadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 138.3 de la Ley 30/1992. Consecuencia de este razonamiento es que, una vez notificada la sanción, comienza a computarse el plazo de prescripción de la misma que, por lo tanto, no queda demorado en estos casos hasta la resolución expresa de la reposición.
El corolario lógico de lo hasta ahora expuesto es el siguiente: la nueva norma del Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015) provoca un cambio sustancial en cuanto al régimen de prescripción de las sanciones recurridas en alzada: la doctrina legal fijada por el Supremo en 2008 decaerá y, en su lugar, deberá aplicarse el nuevo art. 30.3 que fija el dies a quo a partir del transcurso de los 3 meses de los que dispone la Administración para resolver el recurso de alzada.
En cuanto a las sanciones recurridas en reposición, entendemos que la redacción del primer inciso del art. 30 del nuevo texto legal (“El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla”) es coherente con la interpretación judicial que hemos citado y, en consecuencia, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a computarse desde la notificación de la resolución en virtud de la cual se imponía.