Pena de inhabilitación para empleo o cargo público: el Tribunal Supremo fija su extensión
Las condenas a penas de inhabilitación para cargo público, aunque aún no hayan adquirido firmeza, impiden al condenado acudir a las elecciones como candidato en listas electorales. Así lo ha establecido la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia 438/2019, de 1 de abril (SP/SENT/997540).
I.- Antecedentes en el ámbito penal
La sentencia de casación tiene su antecedente en un asunto acaecido en la Comunidad Canaria. Trae su punto de partida en el Juzgado de lo Penal nº 2 de Puerto del Rosario (Fuerteventura), el cual, el día 24 de junio de 2015 dictó sentencia por la que, entre otros pronunciamientos, condenó a una persona, en su condición de alcalde de una localidad isleña, como autor de un delito continuado de prevaricación (art. 404 CP), “a la pena de 9 años de inhabilitación especial para el cargo de Alcalde, Teniente de Alcalde, Concejal y cualquier otro de naturaleza electiva y ámbito local que implique una participación en el Gobierno municipal durante 9 años”.
Esa persona, además de alcalde, también era consejera del Cabildo Insular de Fuerteventura.
II.- Posteriores antecedentes administrativos y ante la jurisdicción contencioso-administrativa
Sobre la base de dicha condena penal, el Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura reunido en fecha 7 de marzo de 2016 dictó un Acuerdo por el que, siguiendo el criterio de la Junta Electoral Central, declaró la inelegibilidad del condenado, aunque la sentencia no fuera firme, para cualquier empleo o cargo público, incluido el de consejero del Cabildo, sin reducir su extensión a los empleos o cargos públicos municipales que especificó la sentencia penal.
Este Acuerdo fue impugnado por el interesado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Las Palmas de Gran Canaria, que rechazó la demanda, siendo recurrida en apelación por aquel ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Las Palmas), cuya sección 2ª, en sentencia de 5 de junio de 2017, estimó la impugnación, revocó la sentencia de instancia y declaró nulo de pleno derecho el referido Acuerdo del Cabildo.
Este Organismo a su vez formuló recurso de casación frente a esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, tras admitir a trámite el recurso declaró el mismo “de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia”, todo ello en Auto de fecha 26 de febrero de 2018.
III.- Objeto de la cuestión estudiada por el Tribunal Supremo
El nudo gordiano del problema se situó en la interpretación de la causa de inelegibilidad o incompatibilidad prevista en los apartados 2.b y 4 del art. 6 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (SP/LEG/4009). Transcribamos ambos apartados para situarnos:
“Art. 6 (…) 2. Son inelegibles:
(…) b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal.
(…) 4. Las causas de inelegibilidad lo son también de incompatibilidad. Las causas de incompatibilidad se regirán por lo dispuesto para cada tipo de proceso electoral”.
Fue el propio Alto Tribunal quien, al declarar la cuestión “de interés casacional”, fijó los términos del recurso de casación: si la causa de inelegibilidad o incompatibilidad prevista en ambos apartados del citado precepto debe entenderse que afecta:
- O bien, a cualesquiera de los empleos o cargos públicos a los que se refiera dicha pena,
- O bien, únicamente a los empleos o cargos públicos especificados en la sentencia penal.
Es decir, si la extensión de la condena de inhabilitación especial está referida a todo empleo o cargo público, o solo a los recogidos de forma expresa y concreta en la sentencia.
El condenado, aquí recurrido, sostenía que su inhabilitación abarcaba exclusivamente el ámbito municipal que recoge la sentencia penal, lo que le permitiría permanecer y presentarse a futuras elecciones para el cargo de consejero en el Cabildo de Fuerteventura [órgano administrativo —autóctono de las Islas Canarias (en Baleares se denomina Consejo Insular)— que funciona como gobierno de cada una de las islas que conforman el archipiélago canario, —en el caso que nos ocupa, de aquella Isla—, dependiente de la Comunidad Autónoma de Canarias].
El Ministerio Fiscal interesó la desestimación del recurso de casación y solicitó la condena en costas al Cabildo impugnante.
Por su parte, el Cabildo recurrente, en defensa de su Acuerdo origen de la presente impugnación contencioso-administrativa, mantenía la interpretación amplia de la extensión de la pena de inhabilitación, sosteniendo que englobaba a todo empleo o cargo público, ya fuera local, autonómico o estatal.
IV.- Análisis llevado a cabo por el Tribunal Supremo
Conforme acabamos de apuntar, nuestro Tribunal de casación centró su examen en el estudio y en la interpretación de los arts. 6.2.b) y 6.4 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (tras su reforma operada por la Ley Orgánica 3/2011, de 30 de enero), en relación con otras normas administrativas y con el artículo 42 CP, así como en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la inelegibilidad y la equivalencia de la función de Alcalde y Consejero del Cabildo (SsTC 80/1987, de 27 de mayo; 151/1999, de 14 de septiembre y 153/2014, de 25 de septiembre —SP/SENT/782303—).
Subraya el Tribunal Supremo “la ejemplaridad social exigible a quien ejerce función pública, máxime si es representante de los ciudadanos”, ya aludida por el Tribunal Constitucional, y concluye que aquellas normas han de interpretarse en un sentido omnicomprensivo no limitativo, para la mayor protección de las instituciones públicas: “la sociedad contemporánea reclama que empleos y cargos públicos de base representativa no puedan ser ocupados por sujetos que hubieran sido objeto de inhabilitación especial tras una condena penal independientemente del ámbito de la Administración Pública en que hubiera tenido lugar la comisión del delito”.
Recordemos que en presente caso el sujeto fue condenado por un delito de prevaricación del art. 404 CP, que es el primero de los delitos contra la Administración Pública, cometido en el ejercicio de sus funciones como Alcalde.
V.- Doctrina fijada en la sentencia
A la vista de los anteriores antecedentes y análisis la Sala Tercera del Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por el Cabildo Insular de Fuerteventura y declara que, en interpretación de las normas aludidas:
1.- La declaración de incompatibilidad del condenado para el cargo de Consejero del Cabildo de Fuerteventura no lesiona el art. 23.1 de la Constitución Española.
2.- La causa de inelegibilidad e incompatibilidad establecida en el art. 6.2 b) en relación con el art. 6.4. de la LOREG debe ser entendida en el sentido de que afecta a los condenados por los delitos de rebelión, terrorismo, contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado, cuando la sentencia, aunque no sea firme, haya impuesto la pena de inhabilitación especial o de suspensión para empleo o cargo público, cualesquiera que sean los empleos o cargos públicos a los que se refiera dicha pena.
VI.- Comentario personal
Trascendente sentencia que sienta el alcance de la pena de inhabilitación para empleo o cargo público. Veremos qué opina sobre la misma el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano al que imagino que llegará tras los pertinentes recursos del alcalde condenado, pues ciertamente la resolución penal acotaba expresamente el alcance de la inhabilitación al ámbito municipal, y la Sala Cuarta del Tribunal Supremo ha efectuado una interpretación del precepto legal, y ha dado mayor amplitud a la extensión de la pena impuesta, apartándose del tenor literal del fallo del Juzgado de lo Penal.
Sin perjuicio de ello, el pronunciamiento de la sentencia de la Sala Cuarta está íntimamente ligado al sentir del ciudadano-votante. En mi opinión, una persona que ya ha sido declarada autora de alguno de aquellos delitos y condenada a dicha pena de inhabilitación no puede optar a otro cargo distinto dentro de la administración pública, a ninguno. Y no únicamente por la ejemplaridad social que refiere la sentencia objeto de estas líneas, sino también por el riesgo, aunque sea mínimo, de que vuelva a delinquir desde otro sillón público. Una condena penal como la inhabilitación no creo que “reinserte” automáticamente al infractor, ni que limpie de un plumazo su conciencia o sus valores éticos. Nula protección de las instituciones públicas estaríamos haciendo si al político condenado por alguno de los repetidos delitos se le permitiera ocupar otro cargo público, como mínimo mientras no se extingan definitivamente sus responsabilidades penales. Todo esto debería regularse con absoluta claridad, empezando por nuestro Código Penal. Tolerancia cero y mano dura contra la corrupción política, sea del color que sea.